Anulare a unui proces verbal de control încheiat de Direcţia Regională Antifraudă. Lipsa caracterului de act administrativ.

Procesul verbal de control întocmit de inspectorii antifraudă constată situaţii faptice, fie că este vorba de consemnarea unor stări de fapt, indiferent de natura lor, fie că este vorba de stări de fapt de natură fiscală, fie împrejurări privind săvârşirea de fapte penale. Constatările urmează a fi valorificate ulterior, prin alte acte juridice de natură administrativă, contravenţională, penală ori civilă, acestea din urmă fiind în măsură a produce efecte juridice.

Ori, din modul de reglementare legală a naturii juridice a procesului verbal de control rezultă că acesta, indiferent de constatările din cuprinsul său, constituie un act premergător unor acte juridice ce urmează a fi întocmite, în speţă un act premergător procesului verbal de contravenţie prin care s-a reţinut săvârşirea unei contravenţii prevăzute de art. 1 lit. e) din Legea nr. 12/1990.

- art. 2 alin. 1 lit. c) din Legea nr. 554/2004

- art. 15 şi 16 din O.U.G. nr. 74/2013

- Ordinul Preşedintelui ANAF nr. 3838/2015

Prin Sentinţa nr. 2093/CA/29.06.2017, Tribunalul (...) a admis excepţia inadmisibilităţii cererii, invocată de pârâtă şi, în consecinţă a respins, ca inadmisibilă cererea formulată de reclamanta (...) în contradictoriu cu pârâta ANAF - Direcţia Regională Antifraudă Fiscală (...). Fără cheltuieli de judecată.

Pentru a pronunţa această sentinţă, instanţa a reţinut următoarele:

Prin Procesul Verbal nr. (...)/08.09.2016, întocmit de inspectorii antifraudă din cadrul autorităţii pârâte, s-au consemnat rezultate controlului operativ efectuat la data de 05.09.2016 în parcarea din cadrul Complexului Comercial (...), unde erau expuse spre comercializare un număr de 16 autoturisme, dintre care unul aparţine reclamantului. În finalul acestui proces verbal de control, s-a menţionat că măsura confiscării autoturismului marca Volkswagen model Touran va fi dispusă prin procesul-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiilor seria DRAF nr. (...)/08.09.2016.

Instanţa a reţinut că în accepţiunea dispoziţiilor art. 2 alin. 1 lit. c) din L.554/2004, pentru a avea calitate de act administrativ, actele emise de autorităţile publice trebuie să fie susceptibile de a da naştere, a modifica sau stinge raporturi juridice, deci să fie prin ele însele capabile să producă efecte juridice directe.

Prima instanţă a apreciat că nu poate fi asimilat actelor administrative unilaterale procesul verbal încheiat cu ocazia unui control efectuat de inspectorii antifraudă în temeiul dispoziţiilor O.U.G. nr. 74/2013, proces verbal prin care se relevă ce anume s-a constatat cu ocazia verificării, fără a se dispune nici o măsură ori sancţiune, deci, fără a produce efecte juridice ipso facto.

La aceeaşi concluzie conduc şi dispoziţiile punctelor 1 şi 8 din Anexa nr. l.b din Ordinul Preşedintelui ANAF nr. 3838/2015. În temeiul dispoziţiilor art. 18 alin.2 din Legea nr. 554/2004, legalitatea operaţiunilor administrative poate fi supusă controlului instanţei specializate numai odată cu actul administrativ care le-a precedat, contestarea lor separată fiind inadmisibilă.

În ceea ce priveşte dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică de a se adresa instanţei de contencios administrativ, art.52 alin.2 din Constituţia României prevede că limitele şi condiţiile exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică, actul normativ fiind în prezent Legea nr.554/2004.

S-a mai arătat că în condiţiile în care procesul verbal de control nu îmbracă cerinţele prevăzute de lege pentru a putea fi considerat act administrativ, cu atât mai puţin întrunesc aceste calităţi răspunsul comunicat de autoritatea pârâtă cererii reclamantului prin care solicita revocarea acestuia, sau însăşi măsurile care au fost dispuse prin procesul verbal de contravenţie.

Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs, în termen legal, reclamanta (...), solicitând admiterea recursului, casarea în totalitate a hotărârii atacate cu consecinţa trimiterii cauzei spre rejudecare primei instanţe pentru a intra în judecata fondului. Cu cheltuieli de judecată în toate fazele procesuale.

În motivare, recurenta critică hotărârea recurată prin prisma motivelor de recurs prevăzute de art. 488 alin. 1 pct. 8 Cod de procedură civilă, respectiv hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Recurenta critică argumentele instanţei de fond, prin prisma faptului că, în Cap. III al Procesului verbal nr. (...)/08.09.2016 contestat, se menţionează că măsura dispusă în timpul controlului este reprezentată de întocmirea PVCSC seria DRAF nr. (...)/08.09.2016, precum şi confiscarea autoturismelor rulate, fară chei.

Astfel, procesul verbal de contravenţie a fost încheiat în baza Procesului verbal de control nr. (...)/08.09.2016, şi nu invers. În preambulul procesului verbal de contravenţie, se menţionează în mod expres că a fost încheiat în baza Procesului verbal nr. (...)/08.09.2016, dar şi că acesta s-a întocmit la ora 16.00, adică după întocmirea Procesului verbal contestat. Susţine aceasta deoarece programul de lucru al inspectorilor antifraudă este de la ora 08.00 la ora 16.00, acesta nefiind întocmit în ziua controlului inopinat, care a fost la data de 05.09.2016, pentru a se putea presupune că orele de lucru ale inspectorilor antifraudă ar fi altele decât cele standard, precum şi datorită faptului că ar fi fost imposibil a se face referire la un act inexistent în momentul întocmirii procesului verbal de contravenţie.

Precizează că procesul verbal încheiat în cazul controlului inopinat nu reprezintă un mijloc de probă, aşa cum se prevede expres în art. 135 alin. 3 din Legea 207/2015, deoarece faptul că acest înscris poate fi folosit ca mijloc de probă, nu înlătură caracterul acestuia de act administrativ fiscal în înţelesul definiţiei dată de art. 1 pct. 1 din Legea 207/2015. Mai mult, actul de control atacat nu a deservit ca mijloc de probă în cadrul procesului verbal de contravenţie, deoarece, aşa cum se inserează în Procesul verbal nr. (...)/08.09.2016, la Cap. III intitulat „Consecinţe şi măsuri dispuse în timpul controlului", inspectorii antifraudă au menţionat că, s-a întocmit PVSC”.

Din această definiţie a actului administrativ fiscal cuprinsă în art. 1 pct. 1 din Legea nr. 207/2015, rezultă că actul atacat de către recurentă întruneşte toate condiţiile impuse de textul de lege, motiv pentru care acţiunea este admisibilă. Împrejurarea că intimata a soluţionat contestaţia (procedura prealabilă) printr-un act intitulat „Răspuns” iar nu printr-o decizie, nu cataloghează acţiunea formulată într-una inadmisibilă.

O altă critică adusă hotărârii instanţei de fond este aceea că, în motivarea soluţiei, se invocă prevederile art. 134 alin. 3 din Legea 207/2015. Acest text de lege nu are nici o legătură cu obiectul cauzei, întrucât, prin acţiune nu s-a făcut nici o referire la durata controlului.

Hotărârea instanţei de fond este criticată şi sub aspectul motivării, al cărui conţinut legal se regăseşte la art. 425 alin. 1 lit. b) Cod de procedură civilă, întrucât din considerentele hotărârii nu rezultă nici un motiv pentru care argumentele sale au fost înlăturate, ceea ce dă hotărârii recurate un caracter nelegal, încălcându-se normele de drept material ale procedurii de judecată.

În drept, recurenta invocă art. 483, art. 488 alin. 1 pct. 8 Cod de procedură civilă.

Intimata ANAF - Direcţia Regională Antifraudă Fiscală (...) a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului .

În motivare, arată că actul contestat este reglementat şi cade sub incidenţa prevederilor art. 137 alin 4 Titlul VI Cap. III din Legea 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, neîndeplinind condiţiile prevăzute de lege pentru a constitui un titlu de creanţă.

În aceste condiţii, intimata apreciază că actul de control întocmit de către inspectorii antifraudă din cadrul DRAF (...) nu cade sub incidenţa art. 268 din Legea 207/2016 şi, ca atare, nu poate fi contestat în condiţiile Codului de procedură fiscală.

Referitor la susţinerile petentului cum că programul de lucru al inspectorilor antifraudă este de la ora 08.00 la ora 16.00, face menţiunea că potrivit prevederilor art. 19 alin. (2) din HG nr. 520/2013, inspectorii antifraudă sunt „în permanenţă la dispoziţia serviciului".

Intimata învederează că cele două procese-verbale, respectiv procesul-verbal de control şi proces-verbal contravenţional, cuprind aceleaşi constatări ale echipei de control, cu menţiunea că primul, cel de control este mai detaliat, situaţia de fapt fiind prezentată mai amplu. Documentele dresate de inspectorii antifraudă cuprind constatările acestora şi nu presupunerile lor, aşa cum se insinuează prin cererea de recurs, iar momentul elaborării acestora nu influenţează conţinutul şi consecinţele pe care le produc atât timp cât au fost respectate condiţiile legale.

Precizează că procesul-verbal de contravenţie menţionat anterior face obiectul dosarului nr. (...)/2016 aflat pe rolul Judecătoriei (...); plângerea contravenţională fiind respinsă ca neîntemeiată.

De vreme ce procesul-verbal despre care s-a făcut vorbire nu poate primi calificarea de act administrativ şi nu poate face obiectul acţiunii în contencios-administrativ, criticile aduse hotărârii recurate sunt neîntemeiate.

În drept, intimata invocă dispoziţiile art. 205, art. 483- 499 Cod procedură civilă.

Examinând sentinţa recurată şi actele dosarului, prin prisma motivelor de recurs invocate şi a susţinerilor părţii intimate, Curtea a apreciat recursul ca fiind nefondat, pentru următoarele considerente:

Instanţa de recurs a reţinut că în speţă a avut loc un control operativ efectuat de către inspectorii antifraudă din cadrul ANAF, în baza prevederilor O.U.G. nr. 74/2013 şi ale Legii nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală.

Examinând prevederile legale enumerate mai sus, aplicabile în cauză, pentru a stabili natura juridică a procesului verbal de control contestat, inclusiv aplicarea de către judecătorul fondului a acestor dispoziţii, Curtea a constatat următoarele:

Potrivit Codului de procedură fiscală, controlul antifraudă, reglementat de art. 136 – 137, se poate efectua şi în scopul realizării de operaţiuni de control tematic care reprezintă activitatea de verificare prin care se urmăreşte constatarea, analizarea şi evaluarea unui risc fiscal specific uneia sau mai multor activităţi economice determinate, iar la finalul acestuia încheie procese-verbale de control/acte de control, în condiţiile legii.

De asemenea, în baza art. 15 şi 16 din O.U.G. nr. 74/2013, inspectorii antifraudă, în exercitarea atribuţiilor proprii, încheie, ca urmare a controalelor efectuate, procese verbale de control/acte de control pentru stabilirea stării de fapt fiscale, pentru constatarea şi sancţionarea contravenţiilor, precum şi pentru constatarea împrejurărilor privind săvârşirea unor fapte prevăzute de legea penală.

Procedura de întocmire, forma şi conţinutul proceselor-verbale încheiate de structura antifraudă se stabilesc prin ordin al preşedintelui ANAF.

În baza acestor prevederi legale, preşedintele ANAF a emis Ordinul nr. 3838/2015, privind aprobarea modelului şi conţinutului formularelor şi documentelor utilizate în activitatea de control a Direcţiei generale antifraudă fiscală.

Potrivit acestui ordin, care la pct. 1 a definit procesul-verbal, acesta reprezintă un act de control bilateral care se întocmeşte de către inspectorii antifraudă cu ocazia controlului operativ şi inopinat, pentru constatarea unor situaţii faptice şi documentare existente la un moment dat, pentru stabilirea stării de fapt fiscale, precum şi pentru constatarea unor împrejurări privind săvârşirea unor fapte prevăzute de legea penală în domeniul financiar-fiscal şi vamal şi pentru stabilirea implicaţiilor fiscale ale acestora.

De asemenea, pct. 8 din acest act normativ emis în executarea legii defineşte efectele unui astfel de proces verbal în sensul că acele constatări ale inspectorilor antifraudă rezultate în urma unei acţiuni de control operativ şi inopinat se valorifică în funcţie de natura constatărilor şi obiectivul controlului.

În consecinţă, potrivit dispoziţiilor legale, procesul verbal de control întocmit de inspectorii antifraudă nu face decât să constate situaţii faptice, fie că este vorba de consemnarea unor stări de fapt, indiferent de natura lor, fie că este vorba de stări de fapt de natură fiscală, fie împrejurări privind săvârşirea de fapte penale.

Constatările cuprinse în procesul verbal urmează a fi valorificate ulterior, prin alte acte juridice de natură administrativă, contravenţională, penală ori civilă, acestea din urmă fiind în măsură a produce efecte juridice.

Ori, din modul de reglementare legală a naturii juridice a procesului verbal de control rezultă că acesta, indiferent de constatările din cuprinsul său, constituie un act premergător unor acte juridice ce urmează a fi întocmite, fie că ele sunt de natură fiscală, de natură penală ori contravenţională.

În speţă, prin procesul verbal de control contestat s-a reţinut că, în urma controlului operativ efectuat în parcarea Complexului comercial (…) (...), pentru autoturismul (...), identificat în cuprinsul acestuia, a cărui proprietate a fost revendicată de către (...), nu au fost puse la dispoziţie documentele în original şi cheile de contact.

Faţă de starea de fapt descrisă s-a constatat încălcarea prevederilor art. 1 lit. e) din Legea nr. 12/1990, ceea ce a adus drept consecinţă, menţionată la cap. III din procesul verbal, întocmirea procesului verbal de contravenţie seria DRAF nr. (...)/08.09.2016 şi confiscarea autoturismelor identificate.

Procesul verbal de control nr. (...)/08.09.2016 a fost valorificat, conform pct. 8 din Ordinul ANAF nr. 3838/2015, în sensul întocmirii procesului verbal de contravenţie seria DRAF nr. (...)/08.09.2016.

Prin procesul verbal de contravenţie a fost dispusă sancţiunea contravenţională complementară a confiscării, în temeiul art. 1 lit. e coroborat cu art. 3 din Legea nr. 12/1990. Astfel, „bunurile care au servit sau au fost destinate să servească la săvârşirea vreuneia dintre faptele prevăzute la art. 1, dacă sunt ale contravenientului, precum şi sumele de bani şi bunurile dobândite prin săvârşirea contravenţiei se confiscă”.

În consecinţă, procesul verbal nr. (...)/08.09.2016 constituie un act premergător procesului verbal de contravenţie.

Actul administrativ care produce efecte juridice, în sensul definit de art. 2 alin. 1 lit. c din Legea nr. 554/2004, este procesul verbal de contravenţie şi nu procesul verbal nr. (...)/08.09.2016. Chiar dacă în cuprinsul lui sunt menţionate drept consecinţe şi măsuri „se confiscă autoturismele rulate…”, această confiscare are loc în baza procesului verbal de contravenţie, menţionat şi el ca măsură dispusă, cu atât mai mult cu cât confiscarea este dispusă în temeiul art. 3 din Legea nr. 12/1990, ce reglementează confiscarea drept sancţiune contravenţională complementară.

Curtea a reţinut că, într-adevăr, astfel cum arată şi recurenta, nu sunt aplicabile cauzei dispoziţiile art. 134 – 135 din Legea nr. 207/2015, aceste considerente reţinute de către instanţa de fond fiind străine cauzei. Dispoziţiile aplicate de către prima instanţă cuprind norme generale privind controlul inopinat efectuat de către organele fiscale, în vreme ce controlul inopinat efectuat de către inspectorii antifraudă au o reglementare specială, aplicabilă cu prioritate, cuprinsă la art. 136 – 137 din acelaşi act normativ.

Totodată, controlul antifraudă din speţă nu a vizat verificarea faptică şi documentară, ca urmare a unor informaţii cu privire la existenţa unor fapte de încălcare a legislaţiei fiscale; verificarea documentelor şi operaţiunilor impozabile ale unui contribuabil/plătitor, în corelaţie cu cele deţinute de persoana sau entitatea supusă unui control fiscal, denumită control încrucişat; verificarea unor elemente ale bazei de impozitare sau cu privire la situaţia fiscală faptică, precum şi constatarea, analizarea şi evaluarea unui risc fiscal specific. Ori, controlul reglementat de art. 134 are ca obiect astfel de verificări.

Controlul antifraudă din speţă a avut ca obiectiv verificarea actelor de comerţ cu autoturisme efectuate în parcarea din cadrul Complexului Comercial (…) (...), ceea ce a permis reţinerea stării de fapt corespunzătoare contravenţiei prevăzute la art. 1 lit. e) din Legea nr. 12/1990.

Prin urmare, raportat la considerentele expuse, este corectă afirmaţia recurentei cum că acest proces verbal nu a servit ca mijloc de probă şi nu are această natură juridică.

Totuşi, având în vedere că procesul verbal contestat reprezintă un act premergător procesului verbal de contravenţie şi nu un act administrativ, acesta nu poate fi contestat în mod distinct în faţa instanţei de contencios administrativ, întrucât aceasta este chemată a examina, în temeiul art. 1 şi 8 din Legea nr. 554/2004, legalitatea actelor administrative.

În consecinţă, soluţia instanţei de fond vizând admiterea excepţiei inadmisibilităţii acţiunii formulate, motivată de faptul că actul contestat nu are natura juridică a unui act administrativ, este o soluţie corectă, pentru considerentele expuse.

Pentru aceste considerente, având în vedere şi faptul că recursul a fost îndreptat împotriva soluţiei pronunţate, precum şi că hotărârea nu cuprinde numai considerente străine de natura cauzei pentru a fi incident motivul de casare reglementat de art. 488 pct. 6 Cod de procedură civilă, Curtea a respins recursul declarat ca neîntemeiat.

În temeiul art. 453 Cod de procedură civilă, a luat act de faptul că intimaţii nu au solicitat cheltuieli de judecată în recurs.

Domenii speta

Spete similare