Recurs. Litigii Curtea de Conturi. Extinderea perioadei supuse controlului

Perioada supusa controlului, aprobată prin planul de control iniţial, poate fi extinsă, extindere care este chiar obligatorie în anumite situaţii expres indicate în Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 155/2014, în cuprinsul reglementărilor ce se referă la extinderea perioadei supuse verificării. În speţă, pe parcursul acţiunii de control s-a constatat încălcarea prevederilor legale referitoare la plata unor cheltuieli bugetare angajate în perioade anterioare celei supuse verificării.

- pct. 107, 108 şi 109 lit. b) din Hotărârea nr.155/2014 a Plenului Curţii de Conturi

Prin Sentinţa nr. (...)/CA/18.04.2017, Tribunalul (...) a respins ca neîntemeiată cererea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna (...), în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României - Camera de Conturi (...).

Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs recurenta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna (...), solicitând admiterea recursului, modificarea în totalitate a sentinţei nr. (...)/CA/18.04.2017 pronunţată de Tribunalul (...) în dosarul de mai sus şi în consecinţă, admiterea acţiunii formulate.

În motivare, recurenta arată că hotărârea pronunţată de către instanţa de fond este netemeinică şi nelegală, raportat la disp. art. 488 alin. l pct. 8 Cod de procedură civilă, hotărârea fiind pronunţată cu aplicarea greşită a normelor de drept material prevăzute de pct.42 coroborat cu pct. 58 alin. 2 lit. a) din Hotărârea nr. 155/2014 a Plenului Curţii de Conturi în ceea ce priveşte extinderea tematicii de control şi la altă perioadă decât cea învederată prin notificarea prev. la punctul 31, precum şi cu aplicarea greşită a normelor de drept material prev. de art. 4 alin. 3 şi 4, art. 14 alin. 2 şi 3 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice.

Consideră ca în mod nelegal echipa de audit a extins perioada controlului, verificând şi sumele alocate de MECI pentru anul 2008 şi 2009, deşi aceste perioade nu au fost supuse controlului din punctul de vedere al obiectivelor de control, neintrând în tema acţiunii de control aşa cum este reglementată de disp. pct. 42 coroborat cu pct. 58 alin. 2 lit. a) din Hotărârea nr.155/2014 a Plenului Curţii de Conturi, s-a criticat decizia nr.41 sub acest aspect.

Recurenta arată că din acest punct de vedere, instanţa de judecată a făcut o greşită aplicare a pct. 42 coroborat cu pct. 58 alin. 2 lit. a) din Hotărârea nr.155/2014 a Plenului Curţii de Conturi, considerând că în mod legal a fost efectuată această verificare deoarece s-a efectuat raportat la componenta contului 231 "active fixe corporale în curs de execuţie" la data de 31.12.2015 şi abia în anul 2014 conform notei contabile nr. (...)/31.12.2014, lucrările neexecutate în suma totală de 103.544,74 lei şi plătite către SC (...) SRL sunt reflectate în evidenţa contului 231.

Recurenta apreciază că această susţinere a instanţei de judecată, preluată din apărările formulate în cauză de către intimată nu este întemeiată.

În acest sens, arată că a solicitat să fie avut în vedere faptul că prin notificarea emisă de către Camera de Conturi i s-a pus în vedere că urmează a fi efectuat audit financiar asupra conturilor anuale de execuţie bugetară la data de 31 decembrie 2015, ocazie cu care se va verifica activitatea instituţiei şi în exerciţiile financiare anterioare anului supus auditării, dacă aceste execuţii financiare nu au fost verificate.

Având în vedere faptul că anterior, respectiv în cursul anului 2013, instituţia a mai fost verificată, controlul actual a avut în vedere perioada 2012 - 2015, recurenta precizează că, în speţă, cu ocazia controlului exercitat anterior, în perioada 18-21 iunie 2013 s-au verificat inclusiv transferul fondurilor publice către Şcoala Gimnazială "(...)(...).

Raportat la aceste aspect, recurenta consideră că activitatea de control efectuată nu a respectat cerinţele legale prev. de Hotărârea nr.155/2014 a Plenului Curţii de Conturi, astfel încât şi decizia emisă în urma acestui control este nelegală.

Consideră că aceasta este doar o încercare a intimatei de a acoperi încălcarea disp. art. pct. 42 coroborat cu pct.58 alin.2 lit. a) din Hotărârea nr.155/2014 a Plenului Curţii de Conturi. Faptul ca instituţia a avut o evidenţă centralizată numai începând cu anul 2014, nu înseamnă că, în cauză, cu ocazia efectuării controalelor anterioare, nu s-a putut verifica modalitatea de transfer a fondurilor publice către Şcoala Gimnazială "(...).

Recurenta solicită să se aibă în vedere faptul că la controlul din perioada 18-21 iunie 2013 s-a verificat inclusiv transferul fondurilor publice către Şcoala Gimnazială "(...)” (...), astfel încât, acest aspect a putut fi cunoscut de către intimate cu ocazia efectuării controlului anterior.

În ceea ce priveşte fondul deciziei, recurenta arată că la punctul 13, s-a constatat ca s-au efectuat plăţi nelegale reprezentând lucrări neexecutate şi că nu s-au luat masuri pentru recuperarea acestora în cadrul termenului de prescripţiei. Această abatere a fost descrisă în mod amănunţit în anexa la raportul de audit la punctul D 2.2.

Astfel, s-a apreciat de către emitentă că au fost încălcate disp. art. 4 alin. 3 şi 4, art.14 alin. 2 şi 3 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice.

Recurenta menţionează că instanţa de judecată de la fond a făcut o greşită aplicare a normelor de drept material, în ceea ce priveşte disp. art. 4 alin.3 şi 4, art. 14 alin. 2 şi 3 din Legea nr.500/2002 privind finanţele publice, mai sus menţionate.

Recurenta arată că textele legale mai sus menţionate se referă la situaţia efectuării de plăţi în mod nelegal, în lipsa unei baze legale, dar nu şi la situaţia nerecuperării pagubei în cadrul termenului de prescripţie, aşa cum s-a menţionat în contestaţia formulată.

Din acest punct de vedere, consideră ca instanţa de judecată de la fond a făcut o greşită aplicare a textelor legale învederate.

Plata s-a făcut de către ordonatorul de credite în baza situaţiei de lucrări semnate de către persoana care avea ca şi atribuţie verificarea lucrărilor efectiv executate. Constatarea că aceste lucrări nu au fost executate s-a realizat ulterior.

În aceste condiţii, măsura stabilită în sarcina instituţiei, de recuperare a sumei de 249.138 lei de la persoanele care se fac vinovate de efectuarea plăţii nelegale, presupune iniţierea unei acţiuni în instanţă pentru recuperarea pagubei de la persoanele vinovate, situaţie în care, aceste persoane pot invoca prescripţia dreptului la acţiune pentru recuperarea pagubei.

Precizează că plăţile nelegale s-au efectuat în decembrie 2008 şi în decembrie 2009, iar o eventuală acţiune de reparare a prejudiciului s-ar introduce acum, în cursul anului 2016 - respectiv până la data de 30.04.2017 cum s-a stabilit prin decizie.

Orice litigiu în instanţa de judecată generează cheltuieli de judecată, iar în măsura în care acţiunea de recuperare a prejudiciului va fi respinsă, având în vedere problemele de prescripţie vor fi obligaţi la plata cheltuielilor de judecată ocazionate cu acest litigiu.

Raportat la aceste susţineri din cadrul contestaţiei formulate, prin încheierea nr.5/15.12.2016, Comisia de soluţionare a contestaţiilor a considerat că "termenul de prescripţie curge numai de la data când victima a cunoscut atât paguba, cât şi pe cel pe cel care răspunde de ea".

Din acest punct de vedere, recurenta arată că în speţă, comisia a precizat inexact textul de lege aplicabil, deoarece potrivit disp. art. 8 din Decretul nr. 167/1958 se precizează că termenul de prescripţie curge de la data când păgubitul a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască atât paguba, cât şi pe cel care răspunde de ea. Ultima plată făcută de ordonatorul de credite a fost decembrie 2009. Această plată trebuia recuperată în termen de trei ani de la data constatării că aceste lucrări nu au fost efectuate sau de la data la care trebuia să constate acest aspect. Cu atât mai mult cu cât, pe baza Procesului verbal de custodie "Materiale de construcţii la obiectivul construcţie Scoală Noua (...) din comuna (...) jud. (...) " a fost emisă factura nr. (...)/30.12.2010 de către SC (...) SRL pentru suma de 60.000 lei, achitată prin OP nr.(...) din 31.12.2010.

Fiind vorba despre o prescripţie care a început să curgă înainte de intrarea în vigoare a noului cod civil, va putea fi invocată în orice stare a pricinii, inclusiv de către instanţa de judecată din oficiu.

Având în vedere aceste aspecte, recurenta consideră că atât constatările cât şi măsurile dispuse în baza acestor constatări sunt nelegale.

În drept, recurenta invocă dispoziţiile legale menţionate în cuprinsul acţiunii formulate.

Intimata Curtea de Conturi a României – Camera de Conturi (...) a formulat întâmpinare, solicitând respingerea ca nefondat a recursului. 

În motivare, intimata arată că argumentele recurentei nu pot fi avute în vedere de către instanţa de recurs.

Potrivit punctului 42 din RODAS, „activitatea de control se desfăşoară conform programului anual de activitate aprobat de Plenul Curţii de Conturi şi a tematicilor specifice elaborate de către structurile de specialitate, pe categorii de persoane juridice, pe domenii sau sectoare de activitate în conformitate cu atribuţiile şi competenţele stabilite instituţiei prin lege".

Punctul 58 alin. (2) lit. a) din RODAS prevede că "planificarea activităţii de control presupune întocmirea de către auditorii publici externi a unui plan de control. Acesta se avizează de către directorul direcţiei din cadrul departamentului/directorul adjunct al camerei de conturi şi se aprobă de către şeful departamentului/directorul camerei de conturi, ocazie cu care se verifică şi repartizarea de către şeful de echipă, dacă este cazul, a obiectivelor de control pe fiecare auditor public extern din cadrul echipei.

În funcţie de tematica şi obiectivul general al controlului, planul de control cuprinde, în mod sintetic, următoarele elemente:

Tema acţiunii de control; perioada supusă verificării; perioada în care se efectuează controlul; şeful de echipă care este nominalizat, dacă este cazul; auditorii publici externi desemnaţi să efectueze controlul".

În conformitate cu prevederile pct. 109 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi "Prin excepţie de la prevederile pct. 108, în scopul remedierii deficienţelor care pot avea caracter de continuitate, este obligatorie extinderea perioadei supuse verificării, fără a mai fi necesară obţinerea avizului şefului departamentului coordonator al acţiunii, dacă pe parcursul acţiunii de control se constată abateri financiar-contabile a căror remediere ulterioară nu mai este posibilă (de exemplu: nerespectarea prevederilor legale privind întocmirea programului anual de achiziţii publice ori privind efectuarea inventarierii patrimoniului, neevidenţierea unor bunuri în patrimoniu etc.) sau care se referă la: a) nestabilirea, neevidenţierea şi neîncasarea la termen a drepturilor de creanţă cuvenite entităţii şi bugetelor publice (clienţi, dividende, impozite, taxe, contribuţii, etc); b) încălcarea prevederilor legale referitoare la lichidarea, ordonanţarea şi plata unor cheltuieli bugetare care au fost angajate în perioade anterioare celei supuse verificării".

Deşi aceste dispoziţii sunt prevăzute la capitolul din RODAS care reglementează modul de organizare şi desfăşurare a auditului de conformitate (control), potrivit dispoziţiile pct. 354 din RODAS în timpul efectuării misiunilor de audit financiar, procesul verbal de constatare care se întocmeşte de către auditorii publici externi şi care constituie anexa la Raportul de audit financiar trebuie să respecte procedura de valorificare a constatărilor prevăzută pentru raportul de control, menţionată la cap. II din RODAS, şi anume la pct.36-124.

De asemenea, intimata arată că la pct. 352 din RODAS, referitor la Raportul de audit financiar, se prevăd următoarele aspecte: "Aspectele ce pot face obiectul verificărilor pe perioadele anterioare exerciţiului financiar supus auditării se vor stabili prin grija conducerii structurilor de specialitate şi pot viza: realizarea veniturilor, cheltuieli de personal, achiziţii publice, alte cheltuieli de capital, subvenţii şi transferuri, precum şi aspecte pe alte zone de risc identificate de auditorii publici externi. Totodată, dacă în urma auditării exerciţiului financiar care face obiectul acţiunii curente se identifică deficienţe care pot proveni din perioadele anterioare, aceste deficiente se verifică în mod obligatoriu şi pe aceste perioade."

Prin urmare, pentru verificarea abaterilor care provin din perioade anterioare anului bugetar auditat, auditorii publici externi nu au nevoie de un mandat expres în acest sens, în contextul în care, potrivit dispoziţiilor pct. 276 din RODAS "desemnarea auditorilor publici externi care urmează să realizeze auditul financiar şi emiterea delegaţiei pentru misiunea de audit urmează o procedură similară cu cea prevăzută la pct. 44-53".

Intimata precizează că, în speţă, conform dispoziţiilor pct. 51 lit. b) din RODAS "emiterea delegaţiilor pentru efectuarea controlului", în delegaţiile emise pentru acţiunile de control se vor mai consemna şi următoarele: "extinderea automată a perioadei supuse verificării în cazul constatării unor deficienţe a căror remediere ulterioară nu mai este posibilă şi care pot avea caracter de continuitate (de exemplu: nerespectarea prevederilor legale privind întocmirea programului anual de achiziţii publice ori privind inventarierea patrimoniului, neevidenţierea unor bunuri în patrimoniu etc.) sau a unor deficienţe care provin din perioada anterioară cetei supuse verificării şi care pot sau nu continua până la zi, deficienţe care se referă la: (i) nestabilirea, neevidenţierea şi neîncasarea la termen a drepturilor de creanţă cuvenite entităţii şi bugetelor publice (clienţi, dividende, impozite, taxe, contribuţii, etc.); (ii) încălcarea prevederilor legale referitoare la lichidarea, ordonanţarea şi plata unor cheltuieli bugetare care au fost angajate în perioada anterioară celei supuse verificării."

Din cuprinsul normelor care reglementează activitatea specifică a instituţiei, rezultă cu puterea evidenţei faptul că auditorii publici externi ai Camerei de Conturi (...) aveau nu numai dreptul, dar şi obligaţia legală de a extinde verificarea pentru perioada anterioară celei supuse auditului şi notificată recurentei, aceste aspecte fiind în mod corect reţinute de către instanţa de judecată.

Pe de altă parte, intimata precizează că susţinerile recurentei potrivit cărora „cu ocazia controlului efectuat anterior, în perioada 18-21 iunie 2013 s-a verificat inclusiv transferul fondurilor publice către Şcoala Gimnazială (...)(...), împrejurare faţă de care activitatea de control nu a respectat cerinţele legale ale RODAS, astfel încât Decizia emisă în urma acestui control este nelegală" sunt nefondate, având în vedere faptul că în anul 2013, cu ocazia controlului invocat, recurenta reclamantă nu avea înregistrate în evidenţele contabile aceste transferuri.

Intimata precizează că în mod evident, se invocă în apărare abateri de la legalitate şi regularitate provenite din anii anteriori perioadei supuse verificării, având în vedere faptul că evidenţa centralizată a lucrărilor plătite şi neexecutate încă din anii 2008-2009 a fost înregistrată în documentele contabile ale recurentei abia în anul 2014.

Având în vedere argumentele mai sus prezentate, intimata apreciază că nu pot fi primite criticile sub aspectul nelegalităţii actelor administrative emise de Camera de Conturi (...), motivele invocate de către recurentă în ceea ce priveşte misiunea de audit fiind nefondate.

Actele administrative, respectiv Decizia nr. (...)/17.10.201 şi încheierea nr. 5 din 15.12.2016 sunt emise cu îndeplinirea tuturor condiţiilor de validitate, atât sub aspect formal, cât şi de fond, fiind respectate atât dispoziţiile Legii nr. 94/1992, republicată, cât şi prevederile RODAS, abaterile de la legalitate şi regularitate identificate de echipa de auditori publici externi ai Camerei de Conturi a Judeţului (...) fiind consemnate clar şi concis, iar starea de fapt menţionată fiind dovedită cu actele cuprinse în anexele acestora.

În ceea ce priveşte fondul abaterii, intimata apreciază că instanţa de fond în mod corect a reţinut aspectele prezentate în cuprinsul întâmpinării, probate cu înscrisurile care au stat la baza emiterii actelor administrative contestate, înscrisuri care provin din evidenţele financiar contabile ale recurentei şi care au fost puse la dispoziţia echipei de auditori de către persoanele responsabile din cadrul UATC (...).

Intimata învederează că execuţia lucrărilor de „Construcţie Şcoală nouă sat (...) comuna (...)" a fost atribuită societăţii (...) S.R.L. (...), în baza contractului de lucrări nr. (...)/9.10.2008 în valoare de 559.973 Iei (fără TVA) (anexa nr. W la procesul verbal de constatare).

Potrivit art.6 din contractul mai sus menţionat, „durata de execuţie este de 12 luni, termen care poate fi prelungit cu respectarea legislaţiei în vigoare".

Potrivit art.12 din contract "(12.1), „în cazul în care din vina sa exclusivă executantul nu reuşeşte să-şi îndeplinească obligaţiile asumate prin contract, atunci achizitorul este îndreptăţit de a deduce din preţul contractului ca penalităţi, o sumă echivalentă cu o cotă procentuală de 0,10% pentru fiecare zi de întârziere din preţul contractului, până la îndeplinirea efectivă a obligaţiilor. "

În timpul misiunii de audit entitatea a prezentat documentele justificative cuprinse în anexele nr.11(a) - 11(d) la procesul verbal de constatare, care privesc lucrările de investiţii pentru obiectivul „Construcţie şcoală nouă sat (...) comuna (...)".

Potrivit Listei Administraţiei Finanţelor Publice (...) nr. (...)/29.12.2009 şi a H.G. nr. (...)/2009 privind finanţarea în anul 2009, din bugetul Ministerului (...) pe anul 2009, a unor cheltuieli de capital pentru unităţi de învăţământ preuniversitar de stat, a fost repartizată suma de 105 mii lei pentru reparaţii capitale la Şcoala cu clasele I-VIII din satul (...) comuna (...) (anexa nr.11 lit. g) la procesul verbal de constatare). Conform extrasului de cont din data de 24.12.2009 a fost plătită suma de 330 mii lei (anexa nr. 11 h la procesul verbal de constatare).

Intimata învederează că în urma acţiunii de verificare efectuată pe teren la obiectivul de lucrări "Construcţie scoală nouă (...)", a contractului de lucrări nr. (...)/ 9.10.2008 încheiat cu societatea (...) S.R.L. (...) (anexa nr.10 la procesul verbal de constatare), a examinării şi inspecţiei documentelor justificative pentru plăţile efectuate în perioada 2008 - 2009 şi a anexelor la facturile pentru decontarea lucrărilor executate s-a constatat că nu au fost executate lucrările plătite, aspecte consemnate în nota de constatare nr. (...)/13.09.2016 privind rezultatul verificărilor în teren.

Intimata menţionează că situaţiile de lucrări prezentate au fost vizate de către dirigintele de şantier (...) în baza contractului de servicii nr. (...)/16.10.2008, care la art. 2.1 prevede: "prestatorul se obligă să asigure realizarea nivelului de calitate corespunzătoare exigenţelor de performanţă pentru investiţia "Construcţie şcoală nouă sat (...) comuna (...) (anexa nr. 17 la procesul verbal de constatare).

Dirigintele de şantier, potrivit obligaţiilor prevăzute la art. 5.2 din contract "este pe deplin responsabil pentru executarea corectă, calitativă şi cantitativă a lucrării de construcţii contractate, prestarea în conformitate cu graficul de prestare convenit."

Centralizatorul privind lucrările realizate pentru luna septembrie 2009 pentru lucrarea de investiţii "Construcţie Şcoală Nouă (...) pentru obiectivele infrastructură în valoare de 37.333,29 lei şi suprastructură în valoare de 47.960,34 lei (anexa nr. 18 la procesul verbal de constatare) a fost vizat de către reprezentantul şcolii, (...) şi de către dirigintele de şantier (...), lucrările neexecutate fiind plătite de către directorul unităţii de învăţământ.

În anul 2014, conform notei contabile nr. (...)/31.12.2014, lucrările neexecutate în sumă totală de 103.544,74 lei şi plătite către societatea (...) S.R.L. au fost reflectate în evidenţa contul 231 "active fixe corporale în curs de execuţie" (anexa nr.20 la procesul verbal de constatare), cu menţiunea că până în anul 2014 întreaga evidenţă a acestor lucrări nu a fost centralizată şi nu a fost reflectată în evidenţa centralizată de la bugetul local al comunei.

Intimata menţionează că în baza contractului de lucrări nr. (...)/9.10.2008 încheiat cu societatea (...) S.R.L. (...), în valoare de 559.973 lei (fără TVA), reclamanta a efectuat plăţi în anul 2008 şi anul 2009, care se regăsesc în soldul contului 231 "active fixe corporale în curs de execuţie" şi în bilanţul contabil la data de 31.12.2015, pentru obiective de lucrări de infrastructură şi construcţii arhitectură, neexecutate până la data prezentei misiuni de audit.

Intimata precizează că recurenta reclamantă susţine faptul că „instanţa de fond a interpretat şi a aplicat greşit dispoziţiile art.4 alin.(3) şi alin.(4), art.14 alin.(2) şi alin.(3) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, în sensul că aceste dispoziţii legale vizează situaţiile în care sunt efectuate plăţi în mod nelegal, şi nu situaţiile în care nu se recuperează paguba în cadrul termenului de prescripţie ".

Intimata solicită înlăturarea acestor argumente, care exced controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ şi asupra cărora instanţa de fond în mod corect a reţinut că „împrejurarea că persoanele vinovate de producerea pagubelor ar putea invoca prescripţia dreptului la acţiune şi că litigiile ce ar trebui pornite în acest sens ar genera costuri nu constituie cauze de nelegalitate a măsurii nr. II. 4 din Decizia nr. (...)/17.10.2016 a Camerei de Conturi (...), având în vedere că nulitatea este sancţiunea care intervine în cazul nerespectării cerinţelor legale la momentul emiterii actului, or aspectele ipotetice invocate privesc faza îndeplinirii măsurii legal dispuse ".

În altă ordine de idei, intimata arată că reclamanta invocă în apărare propria culpă în ceea ce priveşte atât plata lucrărilor neexecutate, cu nerespectarea dispoziţiilor legale menţionate mai sus, cât şi lipsa de diligentă în recuperarea prejudiciului creat prin neîndeplinirea atribuţiilor ordonatorului de credite, ceea ce potrivit principiului nemo auditur propriam turpitudinem allegans, nu este permis.

Cu privire la cererea de obligare a Curţii de Conturi a României, la plata cheltuielilor de judecată, solicită, de asemenea respingerea acestei cereri, fiind nefondată.

În drept, intimata invocă dispoziţiile art. 490 alin.(2) din Codul de procedură civilă, cât şi pe dispoziţiile legale menţionate în cuprinsul întâmpinării, respectiv: pct. 42, pct. 51, pct. 58 alin. (2), pct. 109, pct. 276, pct. 352 şi pct. 354 din RODAS, art. 4 alin. (3), art. 4 alin. (4), art. 14 alin. (2), art. 14 alin. (3) art. 21 alin. (4), art. 22 alin. (l) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, art. 14 alin. (3), art. 51 pct. (3), art. 54 alin. (5), art. 54 alin. (6) şi art. 54 alin. (9) din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, art. 3 şi art. 4 din HG nr. (...)/2009 privind finanţarea în anul 2009, din bugetul Ministerului (...) pe anul 2009, a unor cheltuieli de capital pentru unităţi de învăţământ preuniversitar de stat şi alocarea unei sume din Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului prevăzut în bugetul de stat pe anul 2009, pentru finanţarea unor cheltuieli de capital pentru autorităţile administraţiei publice locale la unităţi de învăţământ preuniversitar de stat, art. 10 alin. (4) şi art. 10 alin. (5) din O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern şi controlul financiar preventiv, punctul 2, paragraful 2 şi paragraful 6 din O.M.F.P. nr. 1792/2002 pentru aprobarea normelor metodologice privind angajarea, lichidarea, ordonanţarea şi plata cheltuielilor instituţiilor publice, precum şi organizarea, evidenţa şi raportarea angajamentelor bugetare şi legale, art. l alin. 1, art. 4 alin. l, art. 5 alin. (l), art. 5 alin. (2), art. 6 alin. (l), art. 7 alin. (l), art. 7 alin. (2) din HG nr. 264 din 13 martie 2003, republicată, privind stabilirea acţiunilor şi categoriilor de cheltuieli, criteriilor, procedurilor şi limitelor pentru efectuarea de plăţi în avans din fonduri publice.

Analizând recursul prin prisma motivelor de recurs invocate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, instanţa de recurs a reţinut următoarele:

Criticile recurentei vizează aplicarea greşită a normelor de drept material prevăzute de pct. 42 coroborat cu pct. 58 alin. 2 lit. a) din Hotărârea nr. 155/2014 a Plenului Curţii de Conturi în ceea ce priveşte extinderea tematicii de control la altă perioadă decât cea învederată prin notificarea prev. la punctul 31, precum şi a prevederilor art. 4 alin. 3 şi 4 şi art. 14 alin. 2 şi 3 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice.

Prin Decizia nr. (...)/17.10.2016 s-a stabilit în sarcina reclamantei obligaţia de a dispune măsuri în vederea stabilirii întinderii prejudiciului actualizat la obiectivul de lucrări „Construcţie şcoală nouă sat (...)”, reprezentat de efectuarea de plăţi nelegale pentru lucrări neexecutate şi neluarea măsurilor de recuperare a acestuia în termenul de prescripţie, a persoanelor răspunzătoare, luarea măsurilor legale de recuperare şi înregistrarea în evidenţa contabilă a operaţiunilor ce decurg din stabilirea /recuperarea prejudiciului actualizat – cap. II pct. 4

Recurenta susţine ca în mod nelegal echipa de audit a extins perioada controlului, verificând şi sumele alocate de MECI pentru anul 2008 şi 2009, deşi aceste perioade nu au fost supuse controlului din punct de vedere al obiectivelor de control, neintrând în tema acţiunii de control aşa cum este reglementată de disp. pct. 42 coroborat cu pct. 58 alin. 2 lit. a) din Hotărârea nr.155/2014 a Plenului Curţii de Conturi.

Analizând aceste critici, instanţa de recurs a constatat că sunt neîntemeiate.

Potrivit art. 42 din Hotărârea nr.155/2014 a Plenului Curţii de Conturi, pentru aprobarea Regulamentului privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, activitatea de control se desfăşoară conform programului anual de activitate aprobat de plenul Curţii de Conturi şi a tematicilor specifice elaborate de către structurile de specialitate, pe categorii de persoane juridice, pe domenii sau pe sectoare de activitate, în conformitate cu atribuţiile şi competenţele stabilite instituţiei prin lege.

În conformitate cu prevederile pct. 58 din Hotărârea nr.155/2014, planificarea activităţii de control presupune întocmirea de către auditorii publici externi a unui plan de control. Acesta se avizează de către directorul direcţiei din cadrul departamentului/directorul adjunct al camerei de conturi şi se aprobă de către şeful departamentului/directorul camerei de conturi, ocazie cu care se verifică şi repartizarea de către şeful de echipă, dacă este cazul, a obiectivelor de control pe fiecare auditor public extern din cadrul echipei.

Recurenta susţine ca din interpretarea acestor dispoziţii legale rezultă că odată emis planul de control, acesta nu mai poate fi modificat, iar controlul trebuie să se realizeze strict în limitele acestuia.

Contrar acestei opinii, instanţa de recurs a constatat că perioada supusă controlului poate fi extinsă, extindere care este chiar obligatorie în anumite situaţii expres indicate în Hotărârea nr. 155/2014, în cuprinsul reglementărilor ce se referă la extinderea perioadei supuse verificării.

Potrivit pct. 107 din Hotărâre, în situaţia în care se constată erori sau abateri de la legalitate şi regularitate şi/sau fapte pentru care există indicii că au fost săvârşite cu încălcarea legii penale, care provin din exerciţiile financiare anterioare perioadei verificate şi care pot sau nu continua până la zi, controlul se poate extinde şi asupra acestora.

Potrivit pct. 108 din Hotărâre, în cazul prevăzut la pct. 107, auditorii publici externi întocmesc o notă în care vor formula propunerea de extindere a perioadei supuse verificării, pe care o înregistrează la registratura structurii de specialitate din care fac parte. Directorul direcţiei din cadrul departamentului/Directorul camerei de conturi va analiza nota întocmită de echipa de control şi va solicita avizul şefului departamentului coordonator al acţiunii, în situaţia în care nu este depăşită durata maximă de timp prevăzută în Metodologia de elaborare, modificare şi urmărire a realizării programului de activitate a Curţii de Conturi pentru tipul de acţiune respectiv. Această procedură de extindere a perioadei supuse verificării constituie o excepţie de la prevederile privind modificarea programului de activitate.

Prin prevederile pct. 109 s-a instituit excepţia de la regula stabilită prin pct. 108. Potrivit acestor prevederi, prin excepţie de la prevederile pct. 108, în scopul remedierii deficienţelor care pot avea caracter de continuitate, este obligatorie extinderea perioadei supuse verificării, fără a mai fi necesară obţinerea avizului şefului departamentului coordonator al acţiunii, dacă pe parcursul acţiunii de control se constată abateri financiar-contabile a căror remediere ulterioară nu mai este posibilă (de exemplu: nerespectarea prevederilor legale privind întocmirea programului anual de achiziţii publice ori privind efectuarea inventarierii patrimoniului, neevidenţierea unor bunuri în patrimoniu etc.) sau care se referă la:  a) nestabilirea, neevidenţierea şi neîncasarea la termen a drepturilor de creanţă cuvenite entităţii şi bugetelor publice (clienţi, dividende, impozite, taxe, contribuţii, etc..); b) încălcarea prevederilor legale referitoare la lichidarea, ordonanţarea şi plata unor cheltuieli bugetare care au fost angajate în perioade anterioare celei supuse verificării.

La controlul efectuat, în urma acţiunii de verificare efectuată pe teren la obiectivul de lucrări "Construcţie scoală nouă (...)", a contractului de lucrări nr. (...)/ 9.10.2008 încheiat cu societatea (...) S.R.L. (...), a examinării şi inspecţiei documentelor justificative pentru plăţile efectuate în perioada 2008 - 2009 şi a anexelor la facturile pentru decontarea lucrărilor executate, s-a constatat că nu au fost executate lucrările plătite, aspecte consemnate în nota de constatare nr. (...)/13.09.2016 privind rezultatul verificărilor în teren.

Instanţa de recurs a reţinut că recurenta nu contestă că a efectuat plăţi pentru lucrări neexecutate, ipoteza în care situaţia acesteia este încadrabilă în prevederile art. 109 lit. b) din Hotărârea nr.155/2014 a Plenului Curţii de Conturi întrucât pe parcursul acţiunii de control s-a constatat încălcarea prevederilor legale referitoare la plata unor cheltuieli bugetare angajate în perioade anterioare celei supuse verificării.

Prin urmare, contrar opiniei recurentei putea fi extins controlul efectuat şi pe perioade anterioare. Mai mult, instanţa de recurs a reţinut ca veridică şi afirmaţia intimatei potrivit căreia plăţile efectuate au fost evidenţiate în evidenţa contabil fiscală doar în anul 2014.

Cât priveşte greşita aplicare de către instanţa de fond a prevederilor art. 4 alin.3 şi 4, art. 14 alin. 2 şi 3 din Legea nr.500/2002 privind finanţele publice, nici aceste critici nu sunt întemeiate.

Prin decizia nr. (...)/17.10.2016 s-a stabilit în sarcina recurentei reclamante obligaţia de a dispune măsuri în vederea stabilirii întinderii prejudiciului actualizat la obiectivul de lucrări „Construcţie şcoală nouă sat (...)”, reprezentat de efectuarea de plăţi nelegale pentru lucrări neexecutate şi neluarea măsurilor de recuperarea a acestuia în termenul de prescripţie.

Conform raportului de audit întocmit de pârâta Camera de Conturi (...), în urma misiunii de audit financiar asupra contului de execuţie întocmit pe anul 2015 de către U.A.T. (...), s-a constat că recurenta reclamanta a efectuat plăţi pentru lucrări neexecutate şi nu a îndeplinit măsuri pentru recuperarea acestora. S-a reţinut că execuţia lucrărilor de „Construcţie şcoală nouă sat (...), comuna (...)” a fost atribuită operatorului economic SC (...) SRL (...) în baza contractului de lucrări nr. (...)/09.10.2008. S-au efectuat plăţi către SC (...) SRL, de către directorul Şcolii gimnaziale „(...)”, în perioada 28.11.2008-29.12.2009, în valoare totală de 103.544,74 lei. În urma acţiunii de verificare efectuată pe teren la obiectivul de lucrări „Construcţie şcoală nouă (...)", a examinării şi inspecţiei documentelor justificative pentru plăţile efectuate în perioada 2008 - 2009 şi a anexelor la facturi, s-a constatat că nu au fost executate lucrările plătite şi nu s-au luat măsuri în vederea recuperării prejudiciului. S-a mai arătat că doar în anul 2014, conform notei contabile nr. (...)/31.12.2014, lucrările neexecutate în sumă totală de 103.544,74 lei au fost reflectate în evidenţa contului 231 „active fixe corporale în curs de execuţie”, anterior întreaga evidenţă a acelor lucrări nefiind centralizată şi reflectată în evidenţa centralizată de la bugetul local al comunei.

S-a reţinut ca prin aceste fapte, U.A.T. a încălcat prevederile art. 4 al. 3 şi 4, art. 21, 22 şi art. 14 din Legea nr. 500/2002, H.G. nr. 1531/2009, O.G. nr. 119/1999.

Potrivit art. 4 alin. 3 din Legea nr. 500/2002, privind finanţele publice angajarea cheltuielilor din bugetele prevăzute la art. 1 alin. (2) se face numai în limita creditelor de angajament şi în scopurile pentru care au fost aprobate.

În conformitate cu prevederile alin. 4, angajarea cheltuielilor peste creditele de angajament şi utilizarea creditelor bugetare în alte scopuri decât cele aprobate atrag răspunderea celor vinovaţi, în condiţiile legii.

Potrivit art. 14 alin. 2 din Legea nr. 500/2002, nici o cheltuială nu poate fi înscrisă în bugetele prevăzute la art. 1 alin. (2) şi nici angajată şi efectuată din aceste bugete, dacă nu există bază legală pentru respectiva cheltuială, iar potrivit alin. 3, nici o cheltuială din fonduri publice nu poate fi angajată, ordonanţată şi plătită dacă nu este aprobată potrivit legii şi nu are prevederi bugetare.

Analizând textele de lege enunţate, instanţa a reţinut că nu pot fi angajate cheltuieli decât în măsura în care au acoperire legală, bugetară şi în scopurile aprobate.

Efectuarea de plăţi din bugete aprobate pentru un anumit scop, respectiv Construcţie şcoală nouă sat (...), comuna (...), pentru lucrări care nu au fost efectuate, nu respectă interdicţiile impuse de textele de lege enunţate, situaţie în care instanţa de recurs a  constatat că normele legale nu au fost respectate.

Prin acest mod de efectuare a plaţilor s-a pricinuit o pagubă bugetului de stat, pagubă care nu a fost recuperată. În această situaţie, în mod justificat s-a menţionat în raportul de audit şi faptul că recurenta nu a luat nici o măsură de înlăturare a consecinţelor actelor sale nelegale care, chiar dacă nu ar fi înlăturat nelegalitatea plăţilor, ar fi dus la acoperirea prejudiciului creat.

Prin urmare, în mod corect s-a dispus măsura recuperării prejudiciului, cauza fiind încălcarea dispoziţiilor legale care au creat prejudiciul şi nerecuperarea acestuia.

Instanţa a reţinut că doar în ipoteza în care s-ar fi luat de către recurentă masuri de recuperare a prejudiciului, măsura dispusă de intimată nu se impunea. În situaţia de faţă însă, soluţia instanţei de fond, de menţinere a Deciziei nr. (...)/17.10.2016 este legală şi temeinică.

Referitor la critica recurentei prin care aceasta invocă prescripţia dreptului său la acţiune împotriva executantului lucrărilor de construire, instanţa de recurs a reţinut că aspectul prescripţiei dreptului la acţiune în vederea recuperării prejudiciului nu poate constitui motiv de nelegalitate a Deciziei.

 Pe de altă parte, Curtea a reţinut că problema prescripţiei dreptului la acţiune poate fi analizată doar în cadrul acţiunii promovate în vederea recuperării prejudiciului, acţiune care poate fi îndreptată împotriva oricărei persoane responsabile de producerea prejudiciului, nu doar a executantului lucrărilor.

Pentru aceste motive, constatând că motivul de casare prev. de art. 488 pct. 8 Cod de procedură civilă nu este întemeiat, în baza art. 496 Cod de procedură civilă, instanţa de recurs a respins ca nefondat recursul declarat de recurenta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna (...), împotriva sentinţei nr. (...)/CA/18.04.2017 pronunţată de Tribunalul (...), pe care a menţinut-o în totalitate, fără cheltuieli de judecată, nefiind formulată solicitare în acest sens.

Domenii speta

Spete similare