Obligaţie de a face. Obligarea Primăriei la emiterea avizului favorabil în vederea obţinerii autorizaţiei de construire pentru executarea unui branşament de gaz la un imobil

Recurs contencios administrativ. Obligaţie de a face. Obligarea Primăriei la emiterea avizului favorabil în vederea obţinerii autorizaţiei de construire pentru executarea unui branşament de gaz la un imobil

- H.C.L. nr. 517/2013

- H.C.L. nr. 518/2013

- H.C.L. nr. 864/2013

- Ordinul A.N.R.S.C. nr. 91/2007

- art. 8 lit. i) din Legea nr. 325/2006

- art. 5 pct. 37 din Legea nr. 325/2006

- art. 14 din Legea nr. 325/2006

- art. 25 alin. 1 şi alin. 21 din Legea nr. 21/1996

- pct. 5 din preambulul Directivei 2006/123/CE a Parlamentului European

Reclamanta este proprietara imobilului situat în (...), str. (…), nr. (…), jud. (...), înscris în CF (...) (...). Având în vedere vârsta înaintată, problemele medicale pe care le are, ţinând seama de împrejurarea că în zonă există posibilitatea racordării la reţeaua de gaze naturale, a decis să facă demersurile pentru a trece la încălzirea cu gaze naturale a imobilului, o centrală de acest tip fiind capabilă să asigure o temperatură constantă în imobil, conform recomandărilor medicale.

A demarat formalităţile în vederea obţinerii unei autorizaţii de construire pentru branşamentul locuinţei la reţeaua de gaze naturale, achitând către (...) SA circa 1.400 lei reprezentând contravaloare cerere tarif de racordare. Ulterior, Primăria a emis certificatul de urbanism din 24.10.2016, prin care i s-a solicitat obţinerea acordului favorabil al direcţiei tehnice a Primăriei. A depus la Primărie cerere pentru eliberarea acordului favorabil pentru branşarea la reţeaua de gaze, însă, prin adresa din 16.11.2016, i s-a răspuns că str. (...) este inclusă în zona unitară de încălzire A, în care alimentarea cu energie termică se asigură doar prin sistemul centralizat de alimentare cu energie termică. Totodată, i s-a comunicat că, conform SC (...) (...) SA, imobilul său are branşament la reţeaua de termoficare, dar acest branşament nu a fost valorificat. Se confirmă astfel că imobilul nu a fost anterior racordat la sistemul centralizat de încălzire al oraşului.

Primăria a invocat prevederile H.C.L. 864/2013 privind delimitarea zonelor unitare de încălzire în municipiu, conform căreia tronsonul străzii (...) pe care este situat imobilul reclamantei este inclus în zona unitară de încălzire A, în care alimentarea cu energie termică se asigură doar prin sistemul centralizat.

În aplicarea Legii serviciului public de alimentare cu energie termică nr. 325/2006 şi ale Legii nr. 51/2006, Consiliul Local a adoptat H.C.L. nr. 866/2010 privind aprobarea Regulamentului serviciului de alimentare cu energie termică în municipiul (...). H.C.L. (...) nr. 866/2010 a fost modificată prin H.C.L. (...) nr. 517/2013 şi nr. 518/2013, iar apoi prin H.C.L. (...) nr. 863/2013 şi nr. 864/2013.

Prin H.C.L. nr. 517/2013, s-a aprobat studiul de fezabilitate - stabilirea zonelor unitare de încălzire în municipiu şi aprobarea delimitării zonelor unitare de încălzire, fiind determinate două zone: zona unitară A - în care alimentarea cu energie termică se realizează exclusiv în sistem centralizat, conform anexei nr. 2 din hotărâre şi zona unitară B - în care asigurarea cu energie termică se realizează prin alte sisteme, inclusiv individuale, de producere a energiei termice utilizând orice fel de combustibil sau energie primară, care cuprinde toate străzile şi tronsoanele de străzi care nu sunt incluse în zona unitară A.

Prin H.C.L. nr. 518/2013 s-a aprobat modificarea Regulamentului serviciului public de alimentare cu energie termică şi apă caldă de consum pentru municipiu, aprobat prin H.C.L. nr. 866/21.12.2010, stabilindu-se că „pe teritoriul municipiului există două tipuri de zone unitare în ceea ce priveşte asigurarea cu energie termică pentru încălzire şi apă caldă de consum, care sunt delimitate potrivit hotărârii Consiliului Local”.

Astfel, prin aceste hotărâri, Consiliul Local a împărţit oraşul în două tipuri de zone unitare în ceea ce priveşte asigurarea cu energie termică pentru încălzire şi apă caldă de consum, respectiv:

- Zona unitară de încălzire A - în care alimentarea cu energie termică se realizează exclusiv în sistem centralizat;

- Zona unitară de încălzire B - în care asigurarea cu energie termică se realizează prin alte sisteme, inclusiv individuale de producere a energiei termice utilizând orice fel de combustibil sau energie primară.

Atât cuprinsul H.C.L. nr. 518/2013, cât şi al H.C.L. nr. 864/2013 sunt prevăzute şi cazuri de excepţie, printre care:

- H.C.L. nr. 518/2013: "Excepţie privind obligativitatea racordării la sistemul centralizat o constituie şi cazul imobilelor situate în zona unitară A care nu au fost niciodată racordate la sistemul centralizat de alimentare cu energie termică".

- H.C.L. nr. 864/2013: "Nu există o obligativitate a racordării la sistemul centralizat în cazul imobilelor situate în zona unitară A care nu au fost niciodată racordate la sistemul centralizat de alimentare cu energie termică şi nici a celor care au fost anterior racordate la sistemul centralizat".

În ceea ce priveşte excepţiile lipsei de interes a reclamantei şi a lipsei de obiect a cererii, invocate de recurentă, instanţa le-a apreciat ca fiind nefondate.

Recurenta susţine că prin H.C.L. nr. 136 şi 137 din 15.02.2018 au fost abrogate actele atacate de reclamantă, respectiv H.C.L. nr. 517/2013 modificată prin H.C.L. nr. 863/2013 şi H.C.L. nr. 518/2013 modificată prin H.C.L. nr. 864/2013.

De asemenea, recurenta afirmă că potrivit prevederilor H.C.L. nr. 136/2018 imobilul situat în (...) strada (...) nr. (…), proprietatea reclamantei nu mai face parte din Zona unitară A nemaifiind aplicabile nici un fel de restricţii în ceea ce priveşte soluţia de încălzire care se poate adopta.

Deşi aceste afirmaţii ale recurentei sunt corecte, se constată că reclamanta a atacat în principal refuzul nejustificat al organelor administraţiei locale de a-i elibera acordul favorabil pentru branşamentul la reţeaua de gaze naturale şi doar în subsidiar a invocat şi nelegalitatea hotărârilor de consiliu local la care face referire recurenta. Prima instanţă a respins însă excepţia de nelegalitate a hotărârilor de consiliu local, iar această parte a hotărârii nu a fost atacată, rămânând definitivă.

Prin urmare, este corectă aprecierea intimatei în sensul că abrogarea ulterioară a hotărârilor de consiliu local nu are nicio influenţă asupra legalităţii şi temeiniciei hotărârii tribunalului, refuzul autorităţii de a-i elibera acordul favorabil existând la momentul pronunţării sentinţei atacate.

Curtea a reţinut, totodată, că până în prezent nu s-a făcut dovada de către recurentă că s-ar fi emis un acord favorabil prin branşarea imobilului intimatei la reţeaua de gaze naturale, precum şi faptul că existenţa interesului în promovarea unei acţiuni trebuie analizată prin raportare la momentul promovării acţiunii. Or, reclamanta a avut în mod evident un interes la momentul promovării acţiunii, iar faptul că ulterior a avut loc o abrogare a unor hotărâri de consiliu local nu înseamnă că hotărârea instanţei de fond a fost nelegală şi nu justifică modificarea acesteia.

În speţă, recurenta critică constatările instanţei de fond, în sensul că hotărârile în cauză sunt contrare dispoziţiilor Constituţiei României, legilor concurenţei sau directivelor Parlamentului european, susţinând că aceasta avea obligaţia de a examina conformitatea actelor administrative în primul rând cu actele normative cu forţă juridică superioară, respectiv Legea nr. 325/2006 şi Ordinul nr. 91/2007.

Susţinerile recurentei sunt nefondate, Curtea constatând, dimpotrivă, că instanţa de fond a procedat mai întâi la verificarea concordanţei actelor contestate cu prevederile actelor normative imediat superioare acestora, şi apoi cu prevederile actelor normative generale, în virtutea principiului ierarhiei actelor normative, această analiză fiind indicată în mod constant de jurisprudenţa instanţei supreme în materie.

Astfel, tribunalul a constatat neconcordanţa actelor în discuţie cu dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 325/2006 care impune asigurarea funcţionării pieţei de energie termică în condiţii de eficienţă, transparenţă şi protecţie a consumatorilor câtă vreme, în speţă, pentru zona A, emitentul actelor administrative impune un singur furnizor de energie termică, împiedicând accesul altor furnizori.

În fapt, dispoziţiile actelor contestate, deşi pot fi considerate concordante cu dispoziţiile art. 8 lit. i) din lege, de care se prevalează recurenta pârâtă şi care prevede doar posibilitatea stabilirii unor zone unitare de încălzire, în realitate acestea contravin art. 14 din aceeaşi lege.

Aşa fiind, nu poate fi primită critica recurentei care se prevalează în continuare de prevederile art.8 lit. i) din Legea nr. 325/2006, corelativ cu cele ale art. 5 pct. 37 din aceeaşi lege care definesc zona unitară de încălzire, ca fiind arealul în care se poate promova o singură soluţie tehnică de încălzire", întrucât aceste dispoziţii instituie doar o posibilitate, în limitele puterii de apreciere a autorităţii publice, care nu poate fi transformată într-o măsură obligatorie de promovare a unei singure soluţii tehnice de încălzire, aşa cum susţine recurenta, cu încălcarea regulilor şi principiilor consacrate care protejează concurenţa.

Instanţa de recurs a constatat, de asemenea, neconcordanţa dispoziţiilor contestate cu dispoziţiile Legii nr. 51/2006, ca act normativ direct superior, în sensul că, chiar dacă potrivit dispoziţiilor art. l alin. 4 lit. e) din această lege, regimul de funcţionare al serviciilor de utilităţi publice poate avea caracteristici de monopol, neconcordanţa rezidă în contradicţia cu dispoziţiile art.7 alin. 2 lit. i) din aceeaşi lege, care impune respectarea principiilor economiei de piaţă, asigurarea unui mediu concurenţial, restrângerea şi reglementarea ariilor de monopol, în condiţiile în care, în speţă, furnizarea energiei termice nu este reglementată ca fiind un serviciu de monopol, dimpotrivă, existând pe piaţă şi alţi operatori ai acestui serviciu.

Această constatare nu a fost infirmată efectiv de recurentă care susţine în continuare în mod generic că situaţia de monopol a operatorului serviciului de alimentare cu energie termică este permisă de mai multe acte normative, nu numai de dispoziţiile art. l alin. 4 din Legea nr. 51/2006, fără a se raporta în concret la situaţia din speţă şi la dispoziţiile art. 7 alin. 2 lit. i) din aceeaşi lege, considerate relevante de instanţa de recurs.

Tribunalul a reţinut, de asemenea, justificat, că hotărârile contestate încalcă şi prevederile Legii concurenţei nr. 21/1996, care, la art. 25 alin. 1 lit. l) prevede: Consiliul Concurenţei emite avize sau puncte de vedere pentru proiectele de acte normative, proiectele de documente de politici publice, care pot avea impact anticoncurenţial, şi poate recomanda modificarea acestora, iar la alin. 2 ind.1 al aceluiaşi articol, se prevede că în aplicarea alin. (1) lit. l), autorităţile şi instituţiile administraţiei publice centrale şi locale au obligaţia să solicite avize sau puncte de vedere atunci când iniţiază proiecte de acte normative, proiecte de documente de politici publice, care pot avea impact anticoncurenţial.

Observaţiile şi propunerile formulate în avizul sau punctul de vedere al Consiliului Concurenţei vor fi avute în vedere la definitivarea proiectului de act normativ, respectiv a proiectului de documente de politici publice. Într-adevăr, solicitarea avizului Consiliului Concurenţei cât şi respectarea recomandărilor dispuse de Consiliul Concurenţei sunt obligatorii, deoarece cele două hotărâri, chiar dacă nu sunt acte normative, în înţelesul Legii nr. 554/2004, ci acte individuale, adresându-se unei categorii de consumatori cărora li se limitează accesul la piaţa economică, au un puternic impact concurenţial.

Mai mult, instanţa de recurs a apreciat că hotărârile contestate încalcă şi prevederile comunitare, cu aplicabilitate directă şi prioritară, respectiv pct. 5 din preambulul Directivei 2006/123/CE a Parlamentului European, unde se reţine că „este necesar să fie eliminate barierele din calea libertăţii de stabilire a prestatorilor în statele membre şi barierele din calea liberei circulaţii a serviciilor între statele membre şi să li se garanteze beneficiarilor şi prestatorilor securitatea juridică necesară exercitării efective a acestor două libertăţi fundamentale prevăzute de tratat. Întrucât barierele din calea pieţei interne a serviciilor afectează atât operatorii care doresc să se stabilească în alte state membre, cât şi pe cei care prestează un serviciu într-un alt stat membru fără a fi stabiliţi acolo, este necesar ca prestatorii să aibă posibilitatea să îşi dezvolte activităţile de servicii în cadrul pieţei interne, fie prin stabilirea într-un stat membru, fie utilizând libera circulaţie a serviciilor. Prestatorii ar trebui să poată alege între cele două libertăţi în funcţie de strategia lor de dezvoltare în fiecare stat membru” şi dispoziţiile art. 82 din Tratatului de instituire a Comunităţii Europene care prevăd că „este incompatibilă cu piaţa comună şi interzisă, în măsura în care ar putea aduce atingere comerţului dintre statele membre, folosirea în mod abuziv de către una sau mai multe întreprinderi a unei poziţii dominante deţinute pe piaţa comună sau pe o parte semnificativă a acesteia. Aceste practici abuzive pot consta în special în: (a) impunerea, direct sau indirect, a preţurilor de vânzare sau de cumpărare sau a altor condiţii inechitabile de tranzacţionare; (b) limitarea producţiei, comercializării sau dezvoltării tehnologice în dezavantajul consumatorilor; (c) aplicarea în raporturile cu partenerii comerciali a unor condiţii inegale la prestaţii echivalente, creând astfel acestora un dezavantaj concurenţial”.

Cât priveşte referirea recurentei la Ordinul A.N.R.S.C. nr. 91/2007, pentru aprobarea Regulamentului - cadru al serviciului public de alimentare cu energie termică, Curtea a reţinut că acest regulament a fost emis tocmai în aplicarea dispoziţiilor Legii nr. 51/2006, a serviciilor comunitare de utilităţi, şi ale Legii nr. 325/2006, serviciului public de alimentare cu energie termică, neputând cuprinde dispoziţii contrare acestor legi, astfel că era inutil ca instanţa de fond să se raporteze în mod distinct la conţinutul acestui regulament în cadrul analizei de legalitate efectuate.

Este corectă şi aprecierea instanţei de fond în sensul că principiul proporţionalităţii, văzut ca o măsură de siguranţă împotriva folosirii excesive a puterii legislative şi administrative a statului, a cunoscut o dezvoltare notabilă prin decizia dată în cauza C-331/88, R v. Minister of Agriculture, Fisheries and Food ex parte Fedesa, în care Curtea Europeană de Justiţie a statuat următoarele: „Curtea a reţinut în mod constant că principiul proporţionalităţii este unul dintre principiile generale ale legii Comunităţii. În virtutea acestui principiu, legalitatea instituirii unei prohibiţii asupra desfăşurării unei anume activităţi economice este supusă condiţiei ca măsurile de prohibiţie să fie corespunzătoare şi necesare obiectivului public protejat de legislaţia în speţă; acolo unde există posibilitatea de a alege între mai multe măsuri considerate corespunzătoare, trebuie să se apeleze la cea mai puţin oneroasă, iar dezavantajele nu trebuie să fie disproporţionate cu scopul urmărit”.

De asemenea, justificat, tribunalul a avut în vedere şi principiul constituţional al economiei de piaţă, bazată pe libera iniţiativă şi concurenţă, cetăţenii având posibilitatea de a alege între operatorii existenţi pe piaţa energiei termice, fără nicio cenzură şi justificare anume, dar şi factori obiectivi cum ar fi independenţa faţă de un factor de decizie pentru pornirea sau oprirea agentului termic, precum şi costurile mult mai scăzute ale energiei termice furnizate de (...) SA, în raport cu cea furnizată de S.A.C.E.T.

Curtea de Apel Oradea – Secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ şi fiscal

Decizia nr. 2707 din 18 iunie 2018

Prin Sentinţa nr. (...) din 14.12.2017 Tribunalul (...) a admis cererea formulată de reclamanta (...), cu domiciliul în (...), în contradictoriu cu pârâţii MUNICIPIUL (...), PRIMĂRIA MUNICIPIULUI (...) - Direcţia Tehnică, INSTITUŢIA PRIMARULUI MUNICIPIULUI (...) şi CONSILIUL LOCAL AL MUNICIPIULUI (...) toţi cu sediul în (...) şi în consecinţă a obligat pârâţii Municipiul (...) şi Primăria Municipiului (...) - Direcţia Tehnică la emiterea în favoarea reclamantei a acordului favorabil în vederea obţinerii autorizaţiei de construire pentru executarea unui branşament de gaz la imobilul proprietatea reclamantei, situat în (...), în termen de 30 de zile de la rămânerea definitivă a hotărârii, sub sancţiunea prevăzută de art. 24(2) din Legea nr.554/2004. A respins, ca inadmisibilă, excepţia de nelegalitate a H.C.L. nr. 517/2013 modificată prin H.C.L. nr. 863/2013, respectiv a H.C.L. nr. 518/2013, modificată prin H.C.L. nr. 864/2013. A obligat pârâta în favoarea reclamantului la plata sumei de 1550 lei reprezentând cheltuieli de judecată.

Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs CONSILIUL LOCAL (...), solicitând admiterea acestuia şi modificarea sentinţei în sensul respingerii acţiunii formulate de (...) ca neîntemeiată.

În motivele de recurs a arătat următoarele :

Instanţa de fond a dat o interpretare eronată prevederilor H.C.L. nr. 863/19.11.2013 şi H.C.L. nr. 864/19.11.2013 apreciind că reclamanţii se găsesc într-o situaţie de excepţie de la aplicarea prevederilor referitoare la zonele unitare de încălzire.

În ceea ce priveşte prevederea din H.C.L. nr. 863/19.11.2013 şi H.C.L. nr. 864/19.11.2013, prin care se consideră excepţie privind obligativitatea racordării la sistemul centralizat în cazul imobilelor situate în zona unitară A care nu au fost niciodată racordate la sistemul centralizat de alimentare cu energie termică, se înţelege faptul că proprietarilor acestor imobile nu li se va impune (nu vor fi obligaţi prin acte normative locale) să renunţe la actualele sisteme de încălzire pe care le folosesc, având posibilitatea de a le utiliza în continuare pentru asigurarea încălzirii.

Prin această prevedere s-a urmărit doar evitarea încărcării cu cheltuieli suplimentare a proprietarilor imobilelor situate în arealul zonei de încălzire A care nu au fost niciodată racordate la sistemul centralizat de alimentare cu energie termică, prin cheltuieli aferente lucrărilor de execuţie a instalaţiilor interioare de încălzire în urma racordării la reţelele termice existente în zonă (reţele primare sau secundare).

Această prevedere este aplicabilă pentru toate situaţiile în care proprietarii imobilelor situate în arealul zonei de încălzire A care nu au fost niciodată racordate la sistemul centralizat de alimentare cu energie termică, sunt mulţumiţi de sistemele de încălzire prin care îşi asigură încălzirea spatiilor, sau nu au posibilităţile financiare pentru cheltuielile aferente execuţiei instalaţiilor interioare de încălzire, cheltuieli care le-ar reveni.

În cazurile în care ulterior proprietarii imobilelor din această categorie de excepţie vor dori să renunţe la sistemele de încălzire pe care le utilizează (altele decât sistemul centralizat de alimentare cu energie termică), imobilele fiind situate în zona unitară de încălzire A, soluţia tehnică care poate fi promovată va fi cea prin sistemul centralizat de alimentare cu energie termică.

Instanţa de fond susţine că ar fi dat o interpretare proprie prevederilor referitoare la excepţie, ignorând total faptul că sunt emitenţii actului administrativ cu caracter normativ şi sunt în măsură să indice intenţia exactă care a stat la baza prevederilor în discuţie. Orice altă interpretare este contrară voinţei emitentului actului.

Operatorul SC (...) SA a precizat faptul că imobilul situat pe str. (...), nr.(…) are branşament la reţeaua de termoficare existentă pe aceasta stradă.

La analizarea şi soluţionarea cererilor de eliberare a acordului Direcţiei Tehnice în vederea obţinerii Autorizaţiilor de construire pentru lucrări de execuţie a branşamentelor de gaze naturale presiune redusă la imobilele situate în municipiul (...), criteriul utilizat este cel al situării imobilului (pentru care se solicită acordul) într-una din zonele unitare de încălzire.

În concluzie consideră că emiterea acordului în vederea efectuării lucrării de branşament la reţeaua de alimentare cu gaz pentru imobilul situat în (...), str. (...), nr.(…) ar însemna încălcarea prevederilor H.C.L. nr. 518/2013 modificată prin H.C.L. nr. 864/2013, inclusiv a Legii nr. 325/2006.

Din moment ce (...) SA asigură furnizarea agentului termic pentru peste 70% din populaţia municipiului este evident că administraţia locală trebuie să ia măsurile pentru asigurarea calităţii şi continuităţii acestui serviciu. Sunt de notorietate investiţiile administraţiei locale în modernizarea acestui serviciu, acţiune din care decurge şi necesitatea protejării acestei activităţi, bineînţeles în limitele impuse de lege.

Chiar şi legiuitorul recunoaşte această necesitate şi, în consecinţă, în art. 8 din Legea nr. 325/2006 printre atribuţiile autorităţilor administraţiei publice locale în domeniul energiei termice se numără şi "i) stabilirea zonelor unitare de încălzire, pe baza studiilor de fezabilitate privind dezvoltarea regională, aprobate prin hotărâre a consiliului local, a consiliului judeţean sau a Consiliului General al Municipiului (...) ori a asociaţiei de dezvoltare comunitară, după caz".

În înţelesul Legii nr. 325/2006 (art. 5 pct. 37) "zonă unitară de încălzire" este acel "areal geografic aparţinând unei unităţi administrativ-teritoriale, în interiorul căruia se poate promova o singură soluţie tehnică de încălzire".

Legea nr. 51/2006 a serviciilor comunitare de utilităţi publice prevede la art. 1 alin (4): Serviciile de utilităţi publice fac parte din sfera serviciilor publice de interes general şi au următoarele particularităţi:

- regimul de funcţionare poate avea caracteristici de monopol.

Cu privire la legalitatea H.C.L. nr. 518/2013 modificată prin H.C.L. nr. 864/2013, aceste hotărâri de consiliu au fost adoptate cu respectarea tuturor prevederilor legale incidente în speţă, aflate în vigoare la data adoptării.

Autorităţile publice nu au făcut altceva decât să respecte prevederile legale în domeniu, respectiv prevederile Legii nr. 325/2006 care reglementează serviciul public de alimentare cu energie termică.

Potrivit prevederilor art. 8 din Legea nr. 325/2006 printre atribuţiile autorităţilor administraţiei publice locale în domeniul energiei termice se numără şi "i) stabilirea zonelor unitare de încălzire, pe baza studiilor de fezabilitate privind dezvoltarea regională, aprobate prin hotărâre a consiliului local, a consiliului judeţean sau a Consiliului General al Municipiului (...) ori a asociaţiei de dezvoltare comunitară, după caz".

În înţelesul Legii nr. 325/2006 (art. 5 pct. 37) "zonă unitară de încălzire" este acel "areal geografic aparţinând unei unităţi administrativ-teritoriale, în interiorul căruia se poate promova o singură soluţie tehnică de încălzire".

Obligarea acestora la emiterea acordului ar încălca prevederile Legii nr. 325/2006 privind zonele unitare de încălzire, situaţie în care trebuie să se ţină cont de Decizia Curţii Constituţionale nr. 1.325 din 4 decembrie 2008 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor Ordonanţei Guvernului nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 872 din 23 decembrie 2008, prin care s-a constatat că dispoziţiile Ordonanţei Guvernului nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare sunt neconstituţionale în măsura în care din acestea se desprinde înţelesul că instanţele judecătoreşti au competenţa să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii, şi să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative.

Situaţia de monopol a operatorului serviciului de alimentare cu energie termică, poate fi înţeleasă prin prevederile mai multor acte normative, după cum urmează:

1. Legea nr. 51/2006 a serviciilor comunitare de utilităţi publice prevede la art. 1 alin. (4): Serviciile de utilităţi publice fac parte din sfera serviciilor publice de interes general şi au următoarele particularităţi:

-regimul de funcţionare poate avea caracteristici de monopol:

-sunt organizate pe principii economice şi de eficienta;

-pot fi furnizate/prestate de către operatorii titulari de licenţă care sunt organizaţi şi funcţionează fie în baza reglementărilor de drept public, fie în baza reglementărilor de drept privat;

iar la art. 2, privind definirea termenilor şi noţiunilor se precizează:

-monopol în domeniul serviciilor de utilităţi publice - situaţie de piaţă caracteristică unor servicii de utilităţi publice care, pe o arie teritorială delimitată, pot fi furnizate/prestate numai de un singur operator;

-operator - persoana juridică de drept public sau de drept privat înregistrată în România, într-un stat membru al Uniunii Europene ori în alt stat, care are competenţa şi capacitatea, recunoscute prin licenţa emisă de autoritatea naţională de reglementare competentă din România, de a furniza/presta, în condiţiile reglementărilor în vigoare, un serviciu sau o activitate din sfera serviciilor de utilităţi publice şi care asigură nemijlocit gestiunea serviciului/activităţii, precum şi administrarea, funcţionarea şi exploatarea sistemului de utilităţi publice aferent acestuia/acesteia;

- zona unitară de încălzire - areal geografic aparţinând unei unităţi administrativ-teritoriale, în interiorul căruia se poate promova o singura soluţie tehnică de încălzire.

În drept a invocat prevederile art. 20 din Legea nr. 554/2004, Legea nr. 325/2006, Ordinul 91/2007, Legea nr. 215/2001, H.C.L. nr. 517, 518, 683, 684 din 2013.

Intimata (...) prin concluziile depuse la dosar a solicitat respingerea recursului şi menţinerea în totalitate a sentinţei atacate ca legală şi temeinică.

Examinând sentinţa atacată prin prisma motivelor de recurs formulate, instanţa a apreciat recursul declarat de recurenţii Consiliul Local al Municipiului (...) ca fiind nefondat, pentru următoarele considerente:

Reclamanta este proprietara imobilului situat în (...), str. (…), nr. (…), jud. (...), înscris în CF (...) (...). Având în vedere vârsta înaintată (85 de ani), problemele medicale pe care le are, ţinând seama de împrejurarea că în zonă există posibilitatea racordării la reţeaua de gaze naturale, a decis să facă demersurile pentru a trece la încălzirea cu gaze naturale a imobilului, o centrală de acest tip fiind capabilă să asigure o temperatură constantă în imobil, conform recomandărilor medicale.

A demarat formalităţile în vederea obţinerii unei autorizaţii de construire pentru branşamentul locuinţei la reţeaua de gaze naturale, achitând către (...) SA circa 1.400 lei reprezentând contravaloare cerere tarif de racordare. Ulterior, Primăria (...) a emis certificatul de urbanism nr. (...) din 24.10.2016, prin care i s-a solicitat obţinerea acordului favorabil al direcţiei tehnice a Primăriei (...). A depus la Primăria (...) cerere pentru eliberarea acordului favorabil pentru branşarea la reţeaua de gaze, însă, prin adresa nr. (...) din 16.11.2016, i s-a răspuns că str. (...) este inclusă în zona unitară de încălzire A, în care alimentarea cu energie termică se asigură doar prin sistemul centralizat de alimentare cu energie termică. Totodată, i s-a comunicat că, conform SC (...) (...) SA, imobilul său are branşament la reţeaua de termoficare, dar acest branşament nu a fost valorificat. Se confirmă astfel că imobilul nu a fost anterior racordat la sistemul centralizat de încălzire al oraşului.

Primăria (...) a invocat prevederile H.C.L. 864/2013 privind delimitarea zonelor unitare de încălzire în Municipiul (...), conform căreia tronsonul străzii (...) pe care este situat imobilul reclamantei este inclus în zona unitară de încălzire A, în care alimentarea cu energie termică se asigură doar prin sistemul centralizat.

În aplicarea Legii serviciului public de alimentare cu energie termică nr. 325/2006 şi ale Legii nr. 51/2006, Consiliul Local (...) a adoptat H.C.L. nr. 866/2010 privind aprobarea Regulamentului serviciului de alimentare cu energie termică în municipiul (...). H.C.L. (...) nr. 866/2010 a fost modificată prin H.C.L. (...) nr. 517/2013 şi nr. 518/2013, iar apoi prin H.C.L. (...) nr. 863/2013 şi nr. 864/2013.

Prin H.C.L. nr. 517/2013, s-a aprobat studiul de fezabilitate - stabilirea zonelor unitare de încălzire în municipiul (...) şi aprobarea delimitării zonelor unitare de încălzire, fiind determinate două zone: zona unitară A - în care alimentarea cu energie termică se realizează exclusiv în sistem centralizat, conform anexei nr. 2 din hotărâre şi zona unitară B - în care asigurarea cu energie termică se realizează prin alte sisteme, inclusiv individuale, de producere a energiei termice utilizând orice fel de combustibil sau energie primară, care cuprinde toate străzile şi tronsoanele de străzi care nu sunt incluse în zona unitară A.

Prin H.C.L. nr. 518/2013 s-a aprobat modificarea Regulamentului serviciului public de alimentare cu energie termică şi apă caldă de consum pentru municipiul (...), aprobat prin H.C.L. nr. 866/21.12.2010, stabilindu-se că „pe teritoriul municipiului (...) există două tipuri de zone unitare în ceea ce priveşte asigurarea cu energie termică pentru încălzire şi apă caldă de consum, care sunt delimitate potrivit hotărârii Consiliului Local (...)”.

Astfel, prin aceste hotărâri, Consiliul Local (...) a împărţit oraşul (...) în două tipuri de zone unitare în ceea ce priveşte asigurarea cu energie termică pentru încălzire şi apă caldă de consum, respectiv:

- Zona unitară de încălzire A - în care alimentarea cu energie termică se realizează exclusiv în sistem centralizat;

- Zona unitară de încălzire B - în care asigurarea cu energie termică se realizează prin alte sisteme, inclusiv individuale de producere a energiei termice utilizând orice fel de combustibil sau energie primară.

Atât cuprinsul H.C.L. nr. 518/2013, cât şi al H.C.L. nr. 864/2013 sunt prevăzute şi cazuri de excepţie, printre care:

- H.C.L. nr. 518/2013: "Excepţie privind obligativitatea racordării la sistemul centralizat o constituie şi cazul imobilelor situate în zona unitară A care nu au fost niciodată racordate la sistemul centralizat de alimentare cu energie termică".

- H.C.L. nr. 864/2013: "Nu există o obligativitate a racordării la sistemul centralizat în cazul imobilelor situate în zona unitară A care nu au fost niciodată racordate la sistemul centralizat de alimentare cu energie termică şi nici a celor care au fost anterior racordate la sistemul centralizat".

În ceea ce priveşte excepţiile lipsei de interes a reclamantei şi a lipsei de obiect a cererii, invocate de recurentă, instanţa le-a apreciat ca fiind nefondate.

Recurenta susţine că prin H.C.L. nr. 136 şi 137 din 15.02.2018 au fost abrogate actele atacate de reclamantă, respectiv H.C.L. nr. 517/2013 modificată prin H.C.L. nr. 863/2013 şi H.C.L. nr. 518/2013 modificată prin H.C.L. nr. 864/2013.

De asemenea, recurenta afirmă că potrivit prevederilor H.C.L. nr. 136/2018 imobilul situat în (...) strada (...) nr. (…), proprietatea reclamantei nu mai face parte din Zona unitară A nemaifiind aplicabile nici un fel de restricţii în ceea ce priveşte soluţia de încălzire care se poate adopta.

Deşi aceste afirmaţii ale recurentei sunt corecte, se constată că reclamanta a atacat în principal refuzul nejustificat al organelor administraţiei locale de a-i elibera acordul favorabil pentru branşamentul la reţeaua de gaze naturale şi doar în subsidiar a invocat şi nelegalitatea hotărârilor de consiliu local la care face referire recurenta. Prima instanţă a respins însă excepţia de nelegalitate a hotărârilor de consiliu local, iar această parte a hotărârii nu a fost atacată, rămânând definitivă.

Prin urmare, este corectă aprecierea intimatei în sensul că abrogarea ulterioară a hotărârilor de consiliu local nu are nicio influenţă asupra legalităţii şi temeiniciei hotărârii tribunalului, refuzul autorităţii de a-i elibera acordul favorabil existând la momentul pronunţării sentinţei atacate.

Curtea a reţinut, totodată, că până în prezent nu s-a făcut dovada de către recurentă că s-ar fi emis un acord favorabil prin branşarea imobilului intimatei la reţeaua de gaze naturale, precum şi faptul că existenţa interesului în promovarea unei acţiuni trebuie analizată prin raportare la momentul promovării acţiunii. Or, reclamanta a avut în mod evident un interes la momentul promovării acţiunii, iar faptul că ulterior a avut loc o abrogare a unor hotărâri de consiliu local nu înseamnă că hotărârea instanţei de fond a fost nelegală şi nu justifică modificarea acesteia.

În speţă, recurenta critică constatările instanţei de fond, în sensul că hotărârile în cauză sunt contrare dispoziţiilor Constituţiei României, legilor concurenţei sau directivelor Parlamentului european, susţinând că aceasta avea obligaţia de a examina conformitatea actelor administrative în primul rând cu actele normative cu forţă juridică superioară, respectiv Legea nr. 325/2006 şi Ordinul nr. 91/2007.

Susţinerile recurentei sunt nefondate, Curtea constatând, dimpotrivă, că instanţa de fond a procedat mai întâi la verificarea concordanţei actelor contestate cu prevederile actelor normative imediat superioare acestora, şi apoi cu prevederile actelor normative generale, în virtutea principiului ierarhiei actelor normative, această analiză fiind indicată în mod constant de jurisprudenţa instanţei supreme în materie.

Astfel, tribunalul a constatat neconcordanţa actelor în discuţie cu dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 325/2006 care impune asigurarea funcţionării pieţei de energie termică în condiţii de eficienţă, transparenţă şi protecţie a consumatorilor câtă vreme, în speţă, pentru zona A, emitentul actelor administrative impune un singur furnizor de energie termică, împiedicând accesul altor furnizori.

În fapt, dispoziţiile actelor contestate, deşi pot fi considerate concordante cu dispoziţiile art. 8 lit. i) din lege, de care se prevalează recurenta pârâtă şi care prevede doar posibilitatea stabilirii unor zone unitare de încălzire, în realitate acestea contravin art. 14 din aceeaşi lege.

Aşa fiind, nu poate fi primită critica recurentei care se prevalează în continuare de prevederile art.8 lit. i) din Legea nr. 325/2006, corelativ cu cele ale art. 5 pct. 37 din aceeaşi lege care definesc zona unitară de încălzire, ca fiind arealul în care se poate promova o singură soluţie tehnică de încălzire", întrucât aceste dispoziţii instituie doar o posibilitate, în limitele puterii de apreciere a autorităţii publice, care nu poate fi transformată într-o măsură obligatorie de promovare a unei singure soluţii tehnice de încălzire, aşa cum susţine recurenta, cu încălcarea regulilor şi principiilor consacrate care protejează concurenţa.

Instanţa de recurs a constatat, de asemenea, neconcordanţa dispoziţiilor contestate cu dispoziţiile Legii nr. 51/2006, ca act normativ direct superior, în sensul că, chiar dacă potrivit dispoziţiilor art. l alin. 4 lit. e) din această lege, regimul de funcţionare al serviciilor de utilităţi publice poate avea caracteristici de monopol, neconcordanţa rezidă în contradicţia cu dispoziţiile art.7 alin. 2 lit. i) din aceeaşi lege, care impune respectarea principiilor economiei de piaţă, asigurarea unui mediu concurenţial, restrângerea şi reglementarea ariilor de monopol, în condiţiile în care, în speţă, furnizarea energiei termice nu este reglementată ca fiind un serviciu de monopol, dimpotrivă, existând pe piaţă şi alţi operatori ai acestui serviciu.

Această constatare nu a fost infirmată efectiv de recurentă care susţine în continuare în mod generic că situaţia de monopol a operatorului serviciului de alimentare cu energie termică este permisă de mai multe acte normative, nu numai de dispoziţiile art. l alin. 4 din Legea nr. 51/2006, fără a se raporta în concret la situaţia din speţă şi la dispoziţiile art. 7 alin. 2 lit. i) din aceeaşi lege, considerate relevante de instanţa de recurs.

Tribunalul a reţinut, de asemenea, justificat, că hotărârile contestate încalcă şi prevederile Legii concurenţei nr. 21/1996, care, la art. 25 alin. 1 lit. l) prevede: Consiliul Concurenţei emite avize sau puncte de vedere pentru proiectele de acte normative, proiectele de documente de politici publice, care pot avea impact anticoncurenţial, şi poate recomanda modificarea acestora, iar la alin. 2 ind.1 al aceluiaşi articol, se prevede că în aplicarea alin. (1) lit. l), autorităţile şi instituţiile administraţiei publice centrale şi locale au obligaţia să solicite avize sau puncte de vedere atunci când iniţiază proiecte de acte normative, proiecte de documente de politici publice, care pot avea impact anticoncurenţial.

Observaţiile şi propunerile formulate în avizul sau punctul de vedere al Consiliului Concurenţei vor fi avute în vedere la definitivarea proiectului de act normativ, respectiv a proiectului de documente de politici publice. Într-adevăr, solicitarea avizului Consiliului Concurenţei cât şi respectarea recomandărilor dispuse de Consiliul Concurenţei sunt obligatorii, deoarece cele două hotărâri, chiar dacă nu sunt acte normative, în înţelesul Legii nr. 554/2004, ci acte individuale, adresându-se unei categorii de consumatori cărora li se limitează accesul la piaţa economică, au un puternic impact concurenţial.

Mai mult, instanţa de recurs a apreciat că hotărârile contestate încalcă şi prevederile comunitare, cu aplicabilitate directă şi prioritară, respectiv pct. 5 din preambulul Directivei 2006/123/CE a Parlamentului European, unde se reţine că „este necesar să fie eliminate barierele din calea libertăţii de stabilire a prestatorilor în statele membre şi barierele din calea liberei circulaţii a serviciilor între statele membre şi să li se garanteze beneficiarilor şi prestatorilor securitatea juridică necesară exercitării efective a acestor două libertăţi fundamentale prevăzute de tratat. Întrucât barierele din calea pieţei interne a serviciilor afectează atât operatorii care doresc să se stabilească în alte state membre, cât şi pe cei care prestează un serviciu într-un alt stat membru fără a fi stabiliţi acolo, este necesar ca prestatorii să aibă posibilitatea să îşi dezvolte activităţile de servicii în cadrul pieţei interne, fie prin stabilirea într-un stat membru, fie utilizând libera circulaţie a serviciilor. Prestatorii ar trebui să poată alege între cele două libertăţi în funcţie de strategia lor de dezvoltare în fiecare stat membru” şi dispoziţiile art. 82 din Tratatului de instituire a Comunităţii Europene care prevăd că „este incompatibilă cu piaţa comună şi interzisă, în măsura în care ar putea aduce atingere comerţului dintre statele membre, folosirea în mod abuziv de către una sau mai multe întreprinderi a unei poziţii dominante deţinute pe piaţa comună sau pe o parte semnificativă a acesteia. Aceste practici abuzive pot consta în special în: (a) impunerea, direct sau indirect, a preţurilor de vânzare sau de cumpărare sau a altor condiţii inechitabile de tranzacţionare; (b) limitarea producţiei, comercializării sau dezvoltării tehnologice în dezavantajul consumatorilor; (c) aplicarea în raporturile cu partenerii comerciali a unor condiţii inegale la prestaţii echivalente, creând astfel acestora un dezavantaj concurenţial”.

Cât priveşte referirea recurentei la Ordinul A.N.R.S.C. nr. 91/2007, pentru aprobarea Regulamentului - cadru al serviciului public de alimentare cu energie termică, Curtea a reţinut că acest regulament a fost emis tocmai în aplicarea dispoziţiilor Legii nr. 51/2006, a serviciilor comunitare de utilităţi, şi ale Legii nr. 325/2006, serviciului public de alimentare cu energie termică, neputând cuprinde dispoziţii contrare acestor legi, astfel că era inutil ca instanţa de fond să se raporteze în mod distinct la conţinutul acestui regulament în cadrul analizei de legalitate efectuate.

Este corectă şi aprecierea instanţei de fond în sensul că principiul proporţionalităţii, văzut ca o măsură de siguranţă împotriva folosirii excesive a puterii legislative şi administrative a statului, a cunoscut o dezvoltare notabilă prin decizia dată în cauza C-331/88, R v. Minister of Agriculture, Fisheries and Food ex parte Fedesa, în care Curtea Europeană de Justiţie a statuat următoarele: „Curtea a reţinut în mod constant că principiul proporţionalităţii este unul dintre principiile generale ale legii Comunităţii. În virtutea acestui principiu, legalitatea instituirii unei prohibiţii asupra desfăşurării unei anume activităţi economice este supusă condiţiei ca măsurile de prohibiţie să fie corespunzătoare şi necesare obiectivului public protejat de legislaţia în speţă; acolo unde există posibilitatea de a alege între mai multe măsuri considerate corespunzătoare, trebuie să se apeleze la cea mai puţin oneroasă, iar dezavantajele nu trebuie să fie disproporţionate cu scopul urmărit”.

De asemenea, justificat, tribunalul a avut în vedere şi principiul constituţional al economiei de piaţă, bazată pe libera iniţiativă şi concurenţă, cetăţenii având posibilitatea de a alege între operatorii existenţi pe piaţa energiei termice, fără nicio cenzură şi justificare anume, dar şi factori obiectivi cum ar fi independenţa faţă de un factor de decizie pentru pornirea sau oprirea agentului termic, precum şi costurile mult mai scăzute ale energiei termice furnizate de (...) SA, în raport cu cea furnizată de S.A.C.E.T.

În consecinţă, în baza considerentelor expuse, în temeiul prevederilor art. 496 Cod procedură civilă, cu raportare la celelalte dispoziţii legale menţionate în cuprinsul prezentei decizii, Curtea de Apel (...) a respins ca nefondat recursul declarat de recurenţii Consiliul Local al Municipiului (...) şi Municipiul (...).

Domenii speta

Spete similare