Anulare act administrativ emis de o autoritate publica. Revocarea actelor administrative, a caror anulare se solicita, de catre autoritatea publica.

Art.21 si art.52 din Constitutia republicata

Art.7 al.1 din Legea nr.554/2004 cu modificarile

si completarile ulterioare

Este cunoscut ca revocarea reprezinta operatiunea juridica prin care organul emitent al unui act administrativ sau organul ierarhic superior desfiinteaza acel act, stiut fiind ca, atunci când revocarea este pronuntata de organul emitent, ea mai este numita si retractare.

Revocarea reprezinta, deci, un caz particular al nulitatii, dar, în acelasi timp, si o regula, un principiu fundamental al regimului juridic al actelor administrative, ce rezulta din art.21 si art.52 din Constitutia republicata, cât si din dispozitiile Legii nr.554/2004 privind contenciosul administrativ, care mentine caracterul obligatoriu al procedurii prealabile.

Astfel, potrivit art.7 al.1 din Legea nr.554/2004 cu modificarile si completarile ulterioare „Înainte de a se adresa instantei de contencios administrativ competente, persoana care se considera vatamata într-un drept al sau ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual, trebuie sa solicite autoritatii publice emitente sau autoritatii ierarhic superioare, daca aceasta exista, în termen de 30 de zile de la comunicarea actului, revocarea , în tot sau în parte a acestuia”.

Prin aceasta procedura prealabila, legiuitorul a fundamentat dreptul administratiei de a reveni oricând asupra actului emis.

Principiul revocabilitatii actelor administrative apare ca un efect firesc al trasaturilor administratiei publice, al ratiunii însasi de a fi a actelor administrative, în conditiile în care, structura organizationala a administratiei publice se bazeaza pe anumite reguli, între care si subordonarea ierarhic administrativa si astfel, revocarea actelor administrative apare ca fiind o regula, un principiul al structurii functionale a administratiei publice.

În doctrina recenta, se sustine ca, revocabilitatea actului administrativ este un principiu general al activitatii autoritatilor administratiei publice care, îsi gaseste aplicabilitatea datorita dinamicii activitatii administratiei publice, iar principiul revocarii actelor administrative a devenit o constanta a dreptului public românesc.

Este totusi necesar a se retine ca, spre deosebire de actele administrative normative care sunt întotdeauna si oricând revocabile, actele administrative individuale sunt, în principiu, revocabile, cu mai multe categorii de exceptii, printre care se regasesc si actele administrative care au intrat în circuitul civil si care au produs efecte juridice, situatie în care nu ne regasim în speta retinuta, întrucât aceste acte administrative contestate de recurent, nu au produs efecte juridice.

Prin actiunea adresata Tribunalului Tulcea si înregistrata sub nr.937/88/ 14.05.2009, reclamantul S.V. a chemat în judecata pe pârâtii C.L AL COM.M., judet TULCEA si PRIMARIA COM.M. prin PRIMAR, pentru ca prin hotarâre judecatoreasca sa se dispuna:

- anularea Hotarârii nr.21/31.03.2009 emisa de C.L al comunei M., judet Tulcea; 

- anularea Dispozitiei nr.153 din 7 aprilie 2009 emisa de Primarul com. M.

- reîncadrarea reclamantului pe aceeasi functie si acelasi grad în cadrul Primariei M., începând cu 10 mai 2009;

- repunerea reclamantului în situatia anterioara emiterii Dispozitiei nr.153/2009;

- obligarea pârâtilor la plata sumei de 1500 Euro cu titlu de prejudiciu moral.

Motivând actiunea, reclamantul învedereaza în esenta ca, prin Hotarârea nr.21/31.03.2009, s-a aprobat organigrama si statul de functii si planul de ocupare pentru functiile publice în aparatul de specialitate propriu, prin care se desfiinteaza Serviciul Public de Asistenta Sociala, iar în baza acestei hotarâri s-a emis Dispozitia nr. 153/07.04.2009 de catre Primarul comunei M., judet Tulcea, prin care s-a dispus încetarea raporturilor de serviciu si eliberarea sa din functia publica de referent.

Considera reclamantul ca, au fost încalcate prevederile art.31 din Legea nr.47/2006 ce reglementeaza înfiintarea serviciilor sociale, art. 46 alin. 1 din Legea nr.215/2001 pentru ca un consilier local avea un interes patrimonial în problema supusa dezbaterii; art.107 si art.100 alin. 4 din Legea nr. 188/1999 întrucât planul de ocupare a functiilor publice nu a fost transmis si nu a fost avizat de catre A.N.F.P , neaplicându-se nici regulile privind redistribuirea functionarilor publici; art.65 alin. 2 si art.74 alin. 1 din Codul Muncii pentru ca nu s-au precizat motivele care determina concedierea si aceasta masura nu are o cauza reala si serioasa; art.10 din Legea nr.54/2003 pentru ca, pâna la 1 ianuarie 2009, a îndeplinit functia de organizator al grupei sindicale din cadrul Primariei M.

Prin întâmpinare, pârâtii precizeaza ca actele administrative contestate au fost revocate, fiind anexate si înscrisuri în acest sens, dar si state de salarii, foi de varsamânt si chitante relative la salariul neîncasat.

La termenul de judecata din 7 august 2009, reclamantul a învederat ca insista în judecarea cererii, cu toate capetele de cerere formulate.

Prin Sentinta civila nr.1687 din 14.08.2009, Tribunalul Tulcea a respins actiunea ca nefondata, cu toate capetele de cerere.

Pentru a pronunta aceasta hotarâre, instanta de fond a retinut în esenta ca, prin Hotarârea nr. 21 din 31 martie 2009 a C.L com. M., judet Tulcea, s-a aprobat organigrama, statul cu functii si planul de ocupare pentru functiile publice în structurile Administratiei Publice Locale si serviciile din subordinea acestora, conform anexelor 1, 2 si 3, decizându-se ca începând cu luna aprilie 2009, Hotarârea C.L nr.28/30 aprilie 2008 sa îsi înceteze aplicabilitatea.

In baza Hotarârii nr.21/2009 s-a emis de catre Primarul com. M., Dispozitia nr.153/07.04.2009 prin care s-a stabilit încetarea raporturilor de serviciu, prin eliberarea din functia publica de referent, clasa a III-a treapta I, a reclamantului S.V., referent cu atributii pe probleme de autoritate tutelara si asistenta sociala, fixându-se un termen de preaviz de 30 zile de la comunicarea dispozitiei, înlauntrul caruia functionarul public sa predea lucrarile si bunurile încredintate în vederea exercitarii atributiilor de serviciu.

Retine instanta de fond ca reclamantul a solicitat ambelor institutii pârâte revocarea actelor administrative emise, însa s-a apreciat ca, acestea sunt conforme dispozitiilor legale, si astfel reclamantul si-a încetat efectiv activitatea la data de 10.05.2009, potrivit mentiunilor din carnetul de munca.

Ulterior, în cursul procesului, s-a probat ca, prin Hotarârea C.L. com. M. nr.63/04.06.2009, s-a revocat Hotarârea nr.21/2009, Hotarârea nr.48 din 22 mai 2009 privind aprobarea Planului de ocupare pentru functiile publice pentru anul 2009, si Hotarârea nr.49/22.05.2009 privind reorganizarea Serviciului Public de Asistenta Sociala si Autoritate Tutelara.

Drept consecinta, prin Dispozitia nr.192/09.06.2009, Primarul Com. M. decide si revocarea Dispozitiei nr.153/07.04.2009, cu reintegrarea functionarului public – reclamantul S.V. – pe functia publica detinuta si plata drepturilor salariale de care ar fi beneficiat, dispozitie care sa devina executorie la data comunicarii.

Conform registrului de corespondenta, institutia emitenta a realizat comunicarea în aceeasi zi.

In aceste conditii, retine instanta de fond ca, desi reclamantul a insistat în verificarea legalitatii acestora, prin revocare, actele administrative în discutie nu mai exista, efectele lor au fost înlaturate, asa încât nu se mai poate proceda la o analiza a împrejurarilor de fapt si de drept ce au impus luarea masurii contestate.

In acest context, instanta de fond arata ca, Legea nr.554/2004 permite revocarea propriului act administrativ (art. 7), cu exceptia situatiei în care a intrat în circuitul civil si a produs efecte juridice, însa, în cazul dat, cât timp Dispozitia nr. 192/09.06.2009 nu a fost constatata nelegala, nu se poate considera ca cele doua acte administrative atacate exista.

Drept urmare, retine instanta de fond, întrucât s-a dispus si reintegrarea functionarului public pe functia detinuta, capetele de cerere vizând anularea Hotarârii nr.21/2009 a Dispozitiei nr.153/2009 si reintegrarea au ramas fara obiect, fiind respinse ca atare.

Relativ la drepturile salariale, s-a constatat ca, pentru intervalul 10 mai 2009/10 iunie 2009, în aplicarea prevederilor Dispozitiei nr.192/09.06.2009, Primarul com.M. a încercat plata sumelor datorate, însa, conform consemnarilor din statele de salarii anexate, s-a refuzat încasarea de catre reclamant.

In cazul de fata, institutia pârâta nu poate fi obligata la plata, pentru ca nu este incident un refuz al acesteia în ceea ce priveste achitarea drepturilor salariale cuvenite functionarului public, pentru intervalul mentionat, de numai o luna, ci, dimpotriva, dupa cum s-a învederat, s-a încercat plata, însa reclamantul a refuzat încasarea, putându-se discuta chiar de un abuz de drept în aceste conditii.

De altfel, înscrisurile anexate au relevat si ca, începând cu 10 iunie 2009, când s-a produs reîncadrarea, reclamantul nu s-a prezentat nici la serviciu, fiind declansata cercetarea disciplinara.

Retine Tribunalul Tulcea ca, pentru daunele morale solicitate, reclamantul nu a produs un probatoriu care sa evidentieze impactul pe care masura dispusa l-a avut asupra sa, suferinta încercata sau alte asemenea aspecte care sa permita cuantificarea unui atare prejudiciu care, în lipsa unor minime elemente dovedite, nu poate fi considerat produs.

Astfel, capetele de cerere relative la plata unor despagubiri egale cu salariile indexate, majorate si reactualizate si cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat, si respectiv plata de daune morale au fost respinse ca neîntemeiate.

Împotriva acestei sentinte, în termen legal, a declarat recurs reclamantul S.V., criticând-o pentru nelegalitate si netemeinicie, fara indicarea temeiului de drept aplicabil recursului, cu urmatoarea motivatie, în esenta:

-instanta de fond nu a tinut seama de împrejurarea ca hotarârea a carei anulare s-a solicitat a fost emisa cu încalcarea prevederilor art.31 din Legea nr.47/2006, art.26 al.1 din Legea nr.215/2001, art.23 al.5, art.100 al.4 si art.107 din Legea nr.188/1999;

-se arata ca, în baza Hotarârii nr.21/31.03.2009, a fost emisa Dispozitia nr.153/07.04.2009 privind încetarea raporturilor de serviciu ale recurentului, prin eliberarea din functia publica ocupata, cu încalcarea prevederilor art.104 din Legea nr.188/1999 republicata, precum si ale art.10, art.65 al.2, art.74 al.1, si art.223 al.2 din Legea nr.53 – Codul Muncii, aspecte de care instanta de fond nu a tinut cont;

-instanta de fond nu a avut în vedere ca actele a caror anulare s-a solicitat au intrat în circuitul civil si au produs efecte juridice, astfel ca autoritatea emitenta nu mai putea reveni asupra hotarârii luate, invocându-se exceptia de la principiul revocabilitatii actelor administrative individuale cu indicarea prevederilor art.1 al.6 din Legea nr.554/2004.

Prin cererea suplimentara depusa la dosar la data de 14.12.2009, recurentul a înteles a invoca exceptia de nelegalitate în conformitate cu prevederile art.4 din Legea nr.554/2004 a Hotarârii C.L. nr. 21 din 31.03.2009, în raport cu HCL nr.63 din 04.06.2009, de revocare a celei dintâi, si a Dispozitiei nr.153 din 07.04.2009, în raport cu Dispozitia nr.192 din 09.06.2009 de revocare a celei dintâi.

Prin întâmpinare, pârâtii au solicitat respingerea recursului ca nefondat si lipsit de obiect, cu motivatia în esenta ca, potrivit art.7 din Legea nr. 554/2004 li se permitea revocarea propriului act administrativ, cu exceptia cazului în care acesta a intrat în circuitul civil însa, în speta, Dispozitia nr.192/09.06.2009 nu a fost constatata nelegala.

Fata de împrejurarea ca, primarul com.M. a încercat plata sumelor datorate pentru perioada 10 mai 2009 – 10 iunie 2009, în aplicarea prev. Dispozitiei nr.192/09.06.2009 se arata ca, în mod legal si temeinic, instanta de fond a procedat la respingerea capatului de cerere privind acordarea drepturilor salariale, ca de altfel si a daunelor morale pentru care nu au fost produse dovezi în sensul art.1169 Cod civil.

Prin Note scrise depuse la dosar de recurent, la data de 11.02.2010, se arata în esenta ca, la data de 10.05.2009, Dispozitia nr.153/07.04.2009 si HCL nr.21/07.04.2009 au produs efecte juridice prin punerea în aplicare a acestora, respectiv prin închiderea cartii de munca a recurentului si bararea pozitiei din condica de prezenta din dreptul mentiunii „Numele recurentului”, ca de altfel si prin depunerea dosarului nr.370100901238728.05.2009 la AJOFM TULCEA pentru a beneficia de ajutor de somaj în baza Legii nr.76/2001.

Se învedereaza de catre recurent ca Dispozitia nr.196/09.06.2009 este lovita de nulitate absoluta, dat fiind exceptia de la principiul revocabilitatii actelor administrative individuale.

Face recurentul precizarea ca Primaria nu a solicitat ANFP în perioada de preaviz, lista functiilor vacante si, mai mult, acestei institutii nu i-a fost comunicata Dispozitia nr.153/07.04.2009, în vederea redistribuirii recurentului în conformitate cu prevederile art.104 din Legea nr.188/1999.

Prin Concluzii scrise, pârâtii solicita respingerea recursului ca nefondat, cu motivatia în esenta ca, în speta, nu poate fi avuta în vedere exceptia de la principiul revocabilitatii actelor administrative, recurentul facând o confuzie între nulitatea actului administrativ si revocabilitatea, care este o specie a nulitatii.

Exceptia de nelegalitate privind cele doua acte administrative este necesar a fi respinsa ca lipsita de obiect, deoarece vizeaza doua acte administrative care nu si-au produs efecte juridice, au fost revocate, iar situatia pe care o reglementau nu mai exista, astfel ca nu se poate aprecia asupra legalitatii ori nelegalitatii acestora.

Examinând criticile aduse hotarârii pronuntate de instanta de fond, prin coroborare cu probatoriul administrat în cauza, Curtea dispune respingerea recursului ca nefondat, în conformitate cu dispozitiile art.312 Cod pr.civila, pentru urmatoarele considerente, în esenta:

Sub aspectul situatiei de fapt, Curtea retine ca, prin Hotarârea C.L.al Com.M. nr.21 din 31.03.2009, s-a aprobat Organigrama si Statul de functii si Planul de ocupare pentru Functiile publice în structurile Administratiei publice locale si serviciile din subordinea acestora, conform Anexelor nr.1,2 si 3.

Prin aceeasi hotarâre s-a dispus ca, începând cu luna aprilie 2009, sa îsi înceteze aplicabilitatea HCL nr.28/30.04.2008, pentru ca în baza acesteia, sa se fi emis de catre Primarul Com.M. Dispozitia nr.153/07.04.2009, prin care s-a stabilit încetarea raporturilor de serviciu, prin eliberarea din functia publica de referent, clasa a III-a, treapta I, a recurentului S.V. ce îndeplinea calitatea de referent cu atributii pe probleme de autoritate tutelara si asistenta sociala.

În contextul dat, s-a fixat un termen de preaviz de 30 zile de la comunicarea dispozitiei, înlauntrul caruia functionarul public urma a preda lucrurile si bunurile încredintate, în vederea exercitarii atributiunilor de serviciu.

Curtea retine ca recurentul a încetat efectiv activitatea la data de 10.05.2009, potrivit mentiunilor din carnetul de munca, chiar daca a solicitat ambelor institutii intimate revocarea actelor administrative emise.

Ulterior, C.L. al Com.M. emite Hotarârea nr.63/04.06.2009, prin care întelege a revoca HCL nr.21/31.03.2009 privind aprobarea Organigramei a statului de functii si Planului de ocupare pentru functii publice din aparatul de specialitate al primarului pentru anul 2009, precum si revocarea HCL nr.48/22.05.2009 privind aprobarea Planului de ocupare pentru Functiile publice pentru anul 2009 si HCL nr.49/22.05.2009 privind reorganizarea Serviciului public de Asistenta sociala si autoritate tutelara.

Ca si consecinta a masurii sus-expuse, primarul comunei, în temeiul prevederilor art.63 al.5 lit.”e”, cu referire la art.68 al.1 si art.115 al.1 lit.”a” din Legea nr.215/2001 republicata, privind administratia publica locala, emite Dispozitia nr.192/09.06.2009 prin care revoca Dispozitia nr.153/07.04.2009, cu mentiunea reintegrarii functionarului public S.V. pe functia publica detinuta, cu plata drepturilor salariale de care ar fi beneficiat, dispozitia devenind executorie începând cu data comunicarii sale catre recurent.

Retine Curtea ca respectiva comunicare a sus-mentionatei decizii, conform registrului de corespondenta, s-a facut de catre institutia emitenta în aceeasi zi, astfel ca, desi recurentul insista în verificarea legalitatii HCL nr.21/2009 si a Dispozitiei nr.153/2009, aceste acte administrative nu mai exista, efectele lor fiind înlaturate de însasi emitentul acestora.

Este cunoscut ca revocarea reprezinta operatiunea juridica prin care organul emitent al unui act administrativ sau organul ierarhic superior desfiinteaza acel act, stiut fiind ca, atunci când revocarea este pronuntata de organul emitent ea mai este numita si retractare.

Revocarea reprezinta, deci, un caz particular al nulitatii, dar, în acelasi timp, si o regula, un principiu fundamental al regimului juridic al actelor administrative, ce rezulta din art.21 si art.52 din Constitutia republicata, cât si din dispozitiile Legii nr.554/2004 privind contenciosul administrativ, care mentine caracterul obligatoriu al procedurii prealabile.

Astfel, potrivit art.7 al.1 din Legea nr.554/2004 cu modificarile si completarile ulterioare „ Înainte de a se adresa instantei de contencios administrativ competente, persoana care se considera vatamata într-un drept al sau ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual, trebuie sa solicite autoritatii publice emitente sau autoritatii ierarhic superioare, daca aceasta exista, în termen de 30 de zile de la comunicarea actului, revocarea, în tot sau în parte a acestuia”.

Prin aceasta procedura prealabila, legiuitorul a fundamentat dreptul administratiei de a reveni oricând asupra actului emis.

Principiul revocabilitatii actelor administrative apare ca un efect firesc al trasaturilor administratiei publice, al ratiunii însasi de a fi a actelor administrative, în conditiile în care structura organizationala a administratiei publice se bazeaza pe anumite reguli, între care si subordonarea ierarhic administrativa si, astfel, revocarea actelor administrative apare ca fiind o regula, un principiu al structurii functionale a administratiei publice.

În doctrina recenta, se sustine ca revocabilitatea actului administrativ este un principiu general al activitatii autoritatilor administratiei publice care îsi gaseste aplicabilitatea datorita dinamicii activitatii administratiei publice, iar principiul revocarii actelor administrative a devenit o constanta a dreptului public românesc.

Curtea retine ca, în mod legal si temeinic în ce priveste conditiile în care trebuie dispusa revocarea, autoritatea publica emitenta a dispus asupra revocarii actelor emise prin acte cu aceeasi forta juridica cu cea a actului revocat, respectând procedura emiterii, astfel ca sustinerile recurentului sub acest aspect sunt nefondate, urmând a fi înlaturate.

Spre deosebire de actele administrative normative care sunt întotdeauna si oricând revocabile, actele administrative individuale sunt, în principiu, revocabile, cu mai multe categorii de exceptii , printre care se regasesc si actele administrative care au intrat în circuitul civil si care au produs efecte juridice, situatie în care nu ne regasim întrucât aceste acte administrative contestate de recurent, nu au produs efecte juridice.

Sustinerile recurentului privind verificarea actelor administrative sub aspectul legalitatii lor, nu pot fi primite de instanta atât timp cât acestea nu mai exista, fiind revocate, instanta nemaiavând posibilitatea constatarii nulitatii actului administrativ, recurentul facând practic o confuzie între nulitatea actului administrativ si irevocabilitatea sa, care este o specie a nulitatii.

În acest context, Curtea apreciaza ca, în mod legal si temeinic, instanta de fond a dispus asupra respingerii ca ramasa fara obiect a capetelor de cerere din actiune privind anularea HCL nr.21/2009, emisa de intimata Consiliul Local Murighiol, precum si a Dispozitiei nr.153/2009 emisa de intimatul Primarul Comunei Murighiol, cu consecinta reîncadrarii recurentului pe aceeasi functie si grad, odata ce cele doua acte administrative au fost revocate/retractate de însasi autoritatea emitenta.

Atât timp cât, prin Dispozitia nr.192/09.06.2009 se revoca Dispozitia nr.153/07.04.2009, cu mentiunea reintegrarii functionarului public S.V. pe functia publica detinuta, cu plata drepturilor salariale de care ar fi beneficiat, Curtea apreciaza ca, în  mod legal si temeinic, instanta de fond a dispus respingerea capatului de cerere din actiune privind plata de despagubiri egale cu drepturile salariale indexate, majorate si reactualizate si cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat, ca nefondat, precum si a capatului de cerere privind plata de daune morale ca nefondat, în speta nefiind incident un refuz al autoritatii în ceea ce priveste achitarea drepturilor salariale, iar pentru daune neproducându-se dovezi în sensul art.1169 Cod civil sub aspectul impactului negativ al masurii.

Pentru toate considerentele sus-expuse, cum nu sunt motive pentru reformarea hotarârii recurate, vazând si dispozitiile art.312 Cod pr.civila, Curtea a respins recursul, ca nefondat.

Domenii speta

Spete similare