Contencios administrativ. Clauze ale contractului colectiv de muncă în care au fost negociate drepturi materiale acordate salariaţilor, funcţionari publici, personal plătit din fondurile publice

Consecinţa misiunii de audit financiar asupra conturilor de execuţie pentru exerciţiul financiar 2010, cu privire la recuperarea sumelor pretins a fi acordate nelegal de autoritatea, instituţia publică supusă controlului de Curtea de Conturi. Efectul exonerator de plată reglementat de Legea nr. 84/2012.

-Legea nr. 130/1996;

-Legea nr. 188/1999;

-H. G. nr. 833/2007;

-Legea nr. 284 şi 285 din 2010;

-Legea nr. 84/2012;

-Deciziile Curţii Constituţionale nr. 1601/2010  şi nr. 1250/7.10.2010.

Legea nr. 84/2012 este un act de amnistie fiscală a legiuitorului, nu o confirmare a legalităţii plăţilor efectuate în temeiul actelor prevăzute de art. 1 lit. a-c din Lege. Cu toate acestea, în condițiile în care Legea nr. 284/2012 lipsește de efecte constatările auditorilor pârâtei, Curtea a reţinut că este lipsită de interes și obiect examinarea unui act administrativ care nu mai poate produce efectele sale pentru care a fost emis.

Prin Sentința nr. 592 din 15.2.2013, pronunțată de Tribunalul Mureș, Secția Contencios Administrativ și Fiscal a fost respinsă acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamantul Primarul comunei Cristeşti în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României.

Pentru a hotărî astfel, Tribunalul a reținut că la data de 14.12.2011 a fost încheiat Procesul verbal nr. 6193 de constatare a Camerei de Conturi Mureş ca urmare a misiunii de audit financiar asupra conturilor de execuţie şi bilanţurile unităţii administrative teritoriale pentru exerciţiul financiar 2010 la comuna Livezeni. S-a constatat că, ulterior, la data de 16.01.2012 s-a emis Decizia Camerei de Conturi Mureş, cu nr. 106, prin care s-a constatat ce prevederi legale nu au fost respectate, fiind dispuse măsuri de recuperare a sumelor acordate nelegal. Tribunalul a reținut că împotriva acestei Decizii s-a formulat contestaţie, care a fost respinsă prin Încheierea nr. 510/2012 de către comisia de soluţionare a contestaţiilor.

Examinând criticile reclamantului, Tribunalul a reținut că, contractele colective de muncă se pot încheia si pentru salariaţii instituţiilor bugetare, însă prin aceste contracte nu se pot negocia clauze referitoare la drepturile ale căror acordare si cuantum sunt stabilite prin dispoziţii legale aşa cum dispune art. 12 alin.1 din Legea nr. 130/1996 (în vigoare pentru perioada supusă controlului ). În  ceea ce îi priveşte pe funcţionarii publici, s-a mai reținut că prin art. 31 alin. 1 lit.a,b,c şi d şi alin.2 din Legea nr. 188/1999 se prevede că pentru activitatea desfăşurată, funcţionarii publici au dreptul la un salariu compus din: salariul de bază, sporul pentru vechime în muncă, suplimentul postului, suplimentul corespunzător treptei de salarizare, și beneficiază de prime si alte drepturi salariale în condiţiile legii.

S-a mai apreciat că prezintă relevanță în cauză art. 24 si art. 25 din HG nr. 833/2007, potrivit cărora acordurile colective se încheie pentru funcţionarii publici din cadrul unei autorităţi sau instituţii publice, însă clauzele înscrise în raporturile colective nu pot stabili drepturi suplimentare faţă de cele reglementate prin lege.

S-a constatat că în mod corect a reţinut comisia de soluţionare a contestaţiilor că sumele de reprezentare pentru ţinută decentă, şi contravaloare masă caldă, nu se regăsesc printre sporurile care se pot acorda funcţionarilor publici în conformitate cu prevederile art. 11-17 din OG 6/2007 si nici între cele reglementate prin OG 10/2008 privind personalul contractual din cadrul instituţiilor publice.

Față de normele aplicabile în speță, judecătorul fondului a concluzionat că este de esenţa regimului juridic al drepturilor salariale pentru personalul bugetar legalitatea acordării acestora, deci faptul că aceste drepturi se stabilesc în mod exclusiv prin lege, deoarece este atributul legiuitorului să stabilească atât categoria de drepturi salariale – partea fixă şi partea variabilă a salariului – cât şi cuantumul acestuia. S-a arătat că este inadmisibil să se susţină legalitatea contractului colectiv de muncă, determinată de înregistrarea la Direcţia de Muncă, Solidaritate Socială şi Familie a judeţului Mureş şi pentru că acesta nu a fost anulat, precum şi să se afirme că este izvor al obligaţiilor angajatorului, dar să se eludeze cu desăvârşire calitatea angajatorului – autoritate a statului, care este mai întâi dator să gestioneze corespunzător banii publici, chiar şi în negocierea acestora. În același sens, s-a reținut că este inadmisibil să se admită valabilitatea unui astfel de contract, fără să se ţină seama că în materie există acte normative, care reprezintă voinţa legiuitorului, care îngrădesc expres acordarea unor astfel de drepturi, voinţă exprimată fără echivoc prin art. 24 si art. 25 din HG nr. 833/2007. Tribunalul a constatat că între principiile enunţate de reclamant, al egalităţii părţilor în negociere şi al libertăţii contractuale, şi principiul legalităţii are prioritate legalitatea salarizării angajaţilor din cadrul instituţiilor bugetare.

S-a reținut că Legea nr. 330/2009 are ca scop salarizarea unitară şi la art. 3 sunt enunţate principiile acestei salarizări, printre care şi cel al supremaţiei legii, care este cu desăvârşire ignorat prin contractul colectiv de muncă, motiv față de care nu se poate ţine cont doar de principiul negocierii colective.

Referitor la sporul de dispozitiv de care au beneficiat angajaţii în baza unor hotărâri judecătoreşti, Tribunalul a observat că actul normativ care a reglementat acordarea acestui spor a fost abrogat expres prin art. 48 din Legea nr. 330/2009, iar anterior intrării în vigoare a acestei legi, prin Decizia nr. 37/2009 pronunţată în soluţionarea recursului în interesul legii, ÎCCJ a stabilit că de sporul de dispozitiv pot beneficia numai anumite categorii de personal, printre care nu se regăsesc funcţionarii din cadrul instituţiilor administraţiei publice locale, deci nu mai poate exista obligaţia pârâtului de a acorda acest spor.

Cu privire la susţinerea că acordarea în continuare a acestui spor se justifică faţă de sentinţele judecătoreşti prin care s-au acordat, instanţa a apreciat că nici aceasta nu constituie un argument valabil pentru a constata nelegalitatea dispoziţiei contestate, întrucât în anexa I/3 a Legii nr. 330/2009 este prevăzut că în coeficienţii de ierarhizare sunt cuprinse salariul de merit, sporul de confidenţialitate, sporul de stabilitate, sporul de dispozitiv, sporul de vechime în muncă, ceea ce presupune că dacă este legal acordat nu se acordă separat, sub forma unui spor. Tribunalul a reiterat argumentele anterioare, mai precis că nu se acordă decât persoanelor îndreptăţite la acesta, ţinând seama de specificul şi de scopul instituirii acestui spor de dispozitiv şi de interpretarea dată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin decizia nr. 37/14 decembrie 2009, a cărei interpretare este obligatorie conform art. 329 Cod procedură civilă.

Tribunalul a mai observat că în faza de executare, fiind adoptată Legea nr. 84/2012, care prevede că sumele stabilite prin contracte colective de muncă nu se mai recuperează de la angajaţi, se va putea constata lipsa de eficienţă a măsurilor.

Împotriva sus-menționatei sentințe a declarat recurs reclamantul Primarul comunei Cristești, solicitând modificarea în tot a hotărârii atacate, în sensul admiterii acțiunii astfel cum a fost formulată.

Legat de măsurile de suspendare, recurentul a arătat că prin dispunerea acestei măsuri s-a realizat o extindere a perioadei supuse verificării, în condițiile în care nu sunt întrunite cerințele stabilite de art. 109 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi. S-a opinat că suspendarea, față de art. 43 lit. a din Legea nr. 94/1992, nu ar putea fi dispusă decât în baza constatărilor din timpul controlului – or, în cauză controlul nu a vizat și perioada ulterioară anului 2010, auditorii neavând un mandat pentru verificarea perioadei viitoare. S-a apreciat că instanța s-a rezumat a enunța simplist că dacă o măsură este nelegală pentru anul verificat, este justificat să fie interzisă și pentru viitor, fără a verifica dacă pentru viitor subzistă aceleași acte juridice în baza cărora s-au acordat drepturile în discuție.

Recurentul a subliniat că prima instanță a nesocotit art. II din Legea nr. 40/2011, potrivit căruia contractele colective de muncă încheiate sub regimul Legii, își produc efectele până la împlinirea termenului pentru care au fost încheiate. Cu privire la suspendarea indemnizației de dispozitiv s-a arătat că prin hotărârile de stabilire s-a dispus acordarea sumelor pe toată durata în care reclamanții sunt încadrați în muncă la Primăria comunei, mențiune care trebuie corelată cu faptul că, pentru anul 2010, art. 30 alin. 1 din Legea nr. 330/2009 nu enumeră sporul de dispozitiv.

În ceea ce privește măsurile de stabilire a întinderii prejudiciului, recurentul a susținut că drepturile bănești în discuție nu sunt drepturi salariale, ci sume destinate îmbunătățirii condițiilor de la locul de muncă. Pornind de la faptul că excepțiile sunt de strictă aplicare, recurentul a arătat că pentru perioada controlată nu exista o interdicție clară de acordare a acestor drepturi, producându-și în același timp efectele contractul colectiv de muncă care nu a fost invalidat.

Cu privire la sporul de dispozitiv, s-a argumentat că acest spor nu poate fi  anihilat prin aplicarea retroactivă a Deciziei nr. 37/2009, fiind de reținut că este cuprins în Anexa III a Legii nr. 330/2009, fiind astfel în mod corect plătit funcționarilor publici al comunei.

Prin întâmpinarea formulată (f. 12-15), intimata Curtea de Conturi a României a solicitat respingerea recursului ca nefondat, reiterând, în esență, motivele prezentate și în fața primei instanțe.

Examinând actele şi lucrările dosarului din perspectiva criticilor de recurs formulate şi a dispoziţiilor art. 3041 Cod procedură civilă, Curtea a găsit neîntemeiat recursul pentru considerentele care urmează.

Curtea nu poate primi argumentele recurentului cu privire la nelegalitatea măsurii de suspendare, începând cu 1.1.2012, a plății din bugetul local a drepturilor bănești menționate în actele de control, întrucât este adevărat că nu sunt întrunite condițiile prevăzute de art. 109 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010 a Plenului Curții de Conturi, însă pentru luarea măsurii de suspendare, auditorii pârâtei au avut în vedere efectele normelor legale din perioada controlată, efecte care au rămas neschimbate și la data controlului. Ar fi fost necesară extinderea perioadei de control dacă auditorii Curții de Conturi ar fi dispus măsuri de înlăturare a abaterilor de la regularitate și legalitate pentru perioade financiare pentru care nu ar fi primit mandat în vederea exercitării misiunii de audit financiar. În cauză însă astfel de măsuri nu au fost luate, dispunându-se numai suspendarea, pentru viitor, a aplicării măsurilor reținute a fi nelegale, măsură care, prin definiție, izvorăște din constatările cu privire la o perioadă financiară anterioară, încheiată.

Nu se impunea extinderea verificărilor și pentru perioada ulterioară anului 2010, câtă vreme măsura suspendării s-a fundamentat pe constatările auditorilor în legătură cu perioada 2008-2010 și pe normele aplicabile perioadei verificate care, potrivit aprecierii auditorilor Curții de Conturi, oferă aceeași soluție legislativă și la data controlului cu privire la posibilitatea acordării adaosurilor bănești controlate. Așadar, nu poate fi vorba de nelegalitatea măsurii de suspendare, ci, eventual, de lipsa de temeinicie a dispoziției de suspendare, în situația în care considerentele avute în vedere de auditori nu sunt susținute de normele legale aplicabile în materie.

Legat de temeinicia suspendării dispuse prin cap. I lit. a-c din Decizia nr. 106/2012, Curtea constată că nu pot fi primite susținerile recurentului legate de forța juridică a contractului colectiv de muncă aplicabil la data de 1.1.2011, în condițiile în care, pentru anul 2011, interdicția acordării unor drepturi bănești contractuale (în speță, suma de reprezentare și indemnizația de hrană) rezultă categoric din prevederile art. 37 alin. 1 din Legea nr. 284/2010, care arată că prin contractele colective de muncă sau acordurile colective de muncă și contractele individuale de muncă nu pot fi negociate salarii sau alte drepturi în bani sau în natură care excedează prevederilor legii. În atare condiții, nu își pot găsi aplicare dispozițiile art. II din Legea nr. 40/2011, în sensul că clauzele din acordurile colective contrare normei sus-menționate încetează a produce efecte, ordonatorii de credite neputând ocoli principiul legalității și a subordona aplicarea dispozițiilor necondiționate ale legii unor condiții izvorâte acorduri colective.

În acest context, Curtea  a constatat că intimata aduce în mod pertinent în discuție concluziile Curții Constituționale, care prin Decizia nr. 1250/7.10.2010 a reținut că „ordonatorii principali de credite trebuie să respecte legea şi să o aplice ca atare, chiar dacă aceasta are ca efect, pentru viitor, modificarea unor clauze din contractele de muncă, individuale sau colective, ale personalului plătit din fonduri publice. Raţiunea acestei concluzii constă în faptul că temeiul încheierii, modificării şi încetării contractului este legea, iar dacă, pentru viitor, legea prevede o redimensionare a politicii salariale bugetare, toate contractele pendinte sau care vor fi încheiate trebuie să reflecte şi să fie în acord cu legea. În caz contrar, s-ar ajunge la discriminări salariale chiar în interiorul aceleiaşi categorii de personal, ceea ce este inadmisibil.” Jurisprudența Curții Constituționale este constantă în materie, Curtea, reținând, spre exemplu, prin Decizia nr. 1414 din 4 noiembrie 2009, că dispoziţiile art. 41 alin. 5 din Constituţie, privind caracterul obligatoriu al convenţiilor colective, nu exclud „posibilitatea legiuitorului de a interveni, din raţiuni de interes general, pentru modificarea unor dispoziţii din contractele colective de muncă, reglementând soluţii care să răspundă nevoilor sociale existente la un moment dat”.

Curtea a reţinut ca fiind corect dispusă și măsură suspendării indemnizației de dispozitiv, câtă vreme actul normativ care constituia izvorul acordării sporului a fost abrogat expres prin art. 48 din Legea-cadru nr. 330/2009, soluție legislativă care nu a suferit modificări nici în urma apariției Legilor nr. 284/2010 și nr. 285/2010. Împrejurarea că în dispozitivul hotărârilor judecătorești de acordare s-a prevăzut plata sumelor pe toată durata în care reclamanții sunt încadrați în muncă la Primăria comunei nu are relevanță, deoarece în cuprinsul aceluiași dispozitiv se stabilește o altă condiție de acordare, arătându-se că plata se va face până la schimbarea condițiilor legale de acordare a acestei indemnizații.

Chiar în lipsa acestor din urmă mențiuni din dispozitivul hotărârii judecătoreşti de acordare a dreptului, concluzia ar trebui să fi aceeași, sens în care s-a pronunțat și Curtea Constituțională prin Decizia nr.1601/2010, în care instanța de contencios constituțional a analizat competența legiuitorului de a reforma sistemul de salarizare şi concursul dintre actele normative şi hotărârile judecătoreşti anterioare prin care s-au acordat drepturi salariale. Astfel, potrivit considerentelor Curții: „Cu referire la pretinsa încălcare a dispoziţiilor art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, sub aspectul executării hotărârii judecătoreşti, Curtea a constatat următoarele:

- obligarea angajatorului prin hotărâre judecătorească la plata unui anumit spor prevăzut de lege nu echivalează cu transformarea hotărârii judecătoreşti în izvor de drept în sistemul constituţional românesc;

- obligaţia angajatorului la plata unui anumit spor constatată prin hotărâre judecătorească se întinde atât timp cât subzistă temeiul legal care a stat la baza pronunţării hotărârii;

- pe toată perioada de timp cât temeiul legal în baza căruia a fost pronunţată hotărârea judecătorească subzistă, autorităţile publice sunt obligate să execute întocmai hotărârea judecătorească ce consfinţeşte dreptul subiectiv al persoanei îndrituite;

- după ce temeiul legal în baza căruia a fost pronunţată hotărârea judecătorească a fost modificat sau abrogat, începând cu data intervenirii evenimentului legislativ menţionat, autoritatea publică urmează să acorde sporul corespunzător potrivit noului cadru normativ existent.

Toate cele de mai sus se impun prin prisma faptului că în sistemul constituţional românesc hotărârea judecătorească pronunţată de instanţele judecătoreşti ordinare nu constituie un izvor formal al dreptului constituţional. Prin urmare, nu se poate susţine că statul îşi încalcă obligaţia de a executa întocmai obligaţiile care decurg din prevederile art. 6 din Convenţie. Cu privire la pretinsa încălcare a dispoziţiilor art. 1 din Protocolul adiţional la Convenţie, Curtea a observat că drepturile salariale suplimentare sunt protejate de acest text, fiind interese patrimoniale; însă acest text convenţional nu se opune competenţei legiuitorului de a reforma sistemul de salarizare, de a reaşeza bazele de calcul, coeficienţii sau valorile de referinţă. Astfel, protecţia acordată drepturilor salariale suplimentare prin art. 1 din Protocolul adiţional la Convenţie şi art. 44 din Constituţie se întinde în timp atât cât subzistă temeiul şi baza legală a acordării lor…”.

Față de cele de mai sus, Curtea a reţinut ca fiind corectă concluzia primei instanțe cu privire la temeinicia măsurii cuprinse în cap. I lit. a-c din Decizia Camerei de Conturi Mureș nr. 106/2012.

Cu privire la măsurile dispuse la cap. II lit. a-c din Decizie, Curtea de apel a reţinut incidența în cauză a Legii nr. 84/2012 privind unele măsuri referitoare la veniturile de natură salarială ale personalului plătit din fonduri publice, prin care s-a aprobat exonerarea de plată pentru sumele reprezentând venituri de natură salarială stabilite prin contracte sau acorduri colective de muncă încheiate înainte de anul 2011 ori hotărâri ale consiliului local, pe care personalul din sectorul bugetar trebuie să le restituie ca urmare a deciziilor de impunere emise de angajatori.

Curtea de apel a reţinut că exonerarea de plată instituită prin Legea nr. 84/2012 operează şi în cauză, în condițiile în care, potrivit mențiunilor din actele de constatare, drepturile bănești din cauză au fost acordate în baza unor contracte colective și în temeiul hotărârii autorității administrative locale, anterioare anului 2011.

Din actele preparatorii ale Legii, dar şi din conţinutul acestuia (art. 2 alin. 2 din Lege: „Sumele recuperate până la data intrării în vigoare a prezentei legi, ca urmare a deciziilor prevăzute la alin. (1), nu se restituie”) rezultă că este vorba de un act de amnistie fiscală a legiuitorului, şi nu de o confirmare a legalităţii plăţilor efectuate în temeiul actelor prevăzute de art. 1 lit. a-c din Lege. Cu toate acestea, în condițiile în care Legea nr. 284/2012 lipsește de efecte constatările auditorilor pârâtei, Curtea a reţinut că este lipsită de interes și obiect examinarea unui act administrativ care nu mai poate produce efectele sale pentru care a fost emis. Aplicabilitatea Legii nr. 84/2012 are ca efect constatarea caducităţii dispoziţiei din cap. II lit. a-c din Decizia nr. 106/2012 emisă de Directorul Camerei de Conturi Mureş, câtă vreme emiterea actelor de imputare de ordonatorul de credite nu mai este posibilă. Fiind în prezenţa unei cauze de ineficacitate a Deciziei nr. 106/2012, punctele menționate ale actului de control nemaiputând produce niciun efect juridic, este de prisos cercetarea argumentelor invocate de recurent pentru desfiinţarea constatării în discuţie, astfel că instanţa va dispune anularea cap. II lit. a-c al actului emis de Directorul Camerei de Conturi.

Pentru aceste considerente, în temeiul art. 312 alin. 1-3 recursul dedus judecății a fost admis, cu consecința modificării în parte a Sentinței atacate, potrivit celor arătate mai sus.

Domenii speta

Spete similare